当前我局执法存在的问题、原因与思考
文成县公安局 徐松灿
在各级公安机关在开展端正执法思想,坚持立警为公,执法为民等思想教育以来,特别是在开展社会主义法治理念等活动以后,公安机关执法活动日趋规范,但由于各种因素的影响,执法活动与人民群众的愿望和上级的要求仍然有一定的距离,2006年度我市十一个县市区十二个执法单位在全省执法质量考评中执法优秀单位只有五个,其余均是合格,其中我局在市局排名末位,全省倒数第二,因存在较多的执法问题,被省厅列为四个重点执法整改单位之一。怎样理性地看待我局的执法现状,认真分析存在的问题,深刻剖析发生问题的根源,探究改革、完善和加强执法工作措施,提高执法质量,是每个公安民警,特别是各级领导应当重视、深入思考、急需要解决的课题。笔者结合2006年度省市执法质量考评的情况和我局的实际,就我局执法质量存在的问题、原因、对策,谈些粗浅的看法。
一、当前我局执法办案存在的问题:
从上级公安机关对我局的执法质量考评的扣分情形来分析,目前我局在整体执法活动中还存在诸多的问题,归纳起来主要有以下三个方面:
(一)执法不作为和乱作为,不认真履行职责:
一是部分民警在办理案件时弄虚作假,伪造当事人签名的现象较为严重,特别是在行政案件处罚决定送达受害人和刑事案件《接受案件回执》受害人签名问题上,为了贪图省事,模仿当事人签名。(今年省厅检查单是这项就扣了3分,占案件扣分的一半)如:大学所办理的“方有华盗窃案件”办案人员没有给受害人送达《接受案件回执》、《行政处罚决定书》,为了应付案件评判,自己临摹了受害人的签名;玉壶所办理的“林加钵诈骗案件”中,犯的也是同样的错误,尽管办案人员称是在受害人不在家无法送达的情况下叫其兄弟代签的,但没有注明是其兄弟所写,难道人家不会怀疑是民警所写吗?为什么不采取其他送达方式?以上情况均反映了我们办案人员执法不严肃、责任心不强,在一定程度上侵害了当事人的合法权益。打假、保护人权是省厅近几年考评的重点。
二是部分单位立案、采取强制措施不及时等不作为情况仍然存在,有的办案单位立案不及时特别是对一些没有受害人的案件,嫌疑人未到案,就不立案,对一些犯罪事实轻微、嫌疑人投案自首的案件,认为反正是采取取保候审措施的,即使案件事实清楚了也不对嫌疑人采取强制措施,致使有的嫌疑人逃跑,有的案件一拖再拖,造成一些证据也无法取到,案件得不到及时处理,受害人信访、上告,甚至被检察院立案监督。如省厅检查中,森林警察大队办理的“蔡世抄失火案”中,嫌疑人到案后,犯罪事实已经查清了,因未及时采取强制措施致使嫌疑人逃跑;黄坦所办理的“张根差拐卖妇女案”2001年立案,三个嫌疑人的名字和事实都清楚,却没有办理任何手续,没有采取积极的追捕措施,2006年才进行传唤,5年了,怎么解释啊,最后还因为时间长记不起当时的事实,其中一个被检察院事实不清不捕。执法不作为,是造成当事人信访上访的一个主要原因。
三是调查取证不及时不到位等不作为现象比较严重,特别是伤害案件没有勘察现场或制作现场勘查笔录的情况较为普遍。伤害案件虽然需要伤势鉴定后才能决定是否立为刑事案件,而且轻伤案件还可以调解,但办案程序明确规定在没有确定伤势的情况下,先以行政案件受案调查。可我们有些单位却不调查取证,更多的是等待,等待鉴定,等待和解。但是案件往往不会以我们的意志转移,一旦案件无法调解,要进入诉讼程序,再去现场勘查和调查取证的话,往往已经太迟了,有的证据已经灭失无法弥补,特别是现场勘查。伤害案件的发生一般都有现场勘查的必要。办案人员不能以现场没有勘查的必要来作为不勘查现场的理由,因为伤害案件的现场勘查是进一步弄清案件事实的一个有力的证据,现实上往往由于我们的办案人员没有勘查伤害案件现场的常识或者不及时勘查现场,导致这个有力的证据灭失,从而使一些伤害案件的事实不清证据不足,嫌疑人得不到惩处,受害人的利益受到损害。如:周壤所办理的“胡允坦故意伤害案件”,未制作现场堪查笔录,虽然拍了照片却未固定现场照相,造成来源不清,案件的事实不清,嫌疑人得不到打击;因此其后果也是很严重的。
四是轻易剥夺当事人的合法权益和不保障聘请律师的权利等现象也时有发生。主要表现在制作笔录时不告知当事人所享有的基本权利,如提出办案人员回避、聘请律师等权利,使当事人的合法权益得不到保障。在刑事诉讼中被嫌疑人律师钻了空子。
五是制作笔录不仔细,粗心大意,如缺少讯问人签名、笔录开始时间和结束时间错误,文书制作错误等等,导致一些证据无效,行政案件复议被撤消,诉讼败诉等严重后果。如:玉壶派出所的一个殴打他人案件,办案人员因不小心把发案时间12日写成13日,送达的时候把受送达人写成代收人的名字,导致送达无效,当事人与公安机关整整打了两年多的行政官司,虽然最后胜诉了,可是我们化了很大的精力和办案成本。
六是因办案人员责任心不强导致嫌疑人脱逃的事故还时有发生。如:2006年,刑大和派出所在嫌疑人交接时因没有落实好责任,导致一个强奸嫌疑人逃跑;刑大一办案人员在送一个已经执行刑拘的嫌疑人去看守所的路上被逃跑了;看守所民警在将一个在押的嫌疑人送医院就医时,因看守民警责任心不强,致使嫌疑人脱逃。
(二)基本办案技能掌握不熟练,违反程序办案
一是检查笔录、扣押文书、辨认笔录没有见证人签名,违反刑事诉讼法规定,06年因辨认笔录没有见证人签名的问题,被检察机关发违法纠正通知的就有3个案件。二是在办案中对一些涉案物品不及时扣押,伤害案件中不及时扣押凶器,特别是一些棍棒、石头等普通工具,没有引起办案人员的重视,没有固定也没有扣押,赌博案件不扣押赌具等等,这些问题的发生不但违反办案程序,有的还直接影响了案件事实的认定。伤害他人的工具和睹具本来就是认定犯罪事实的一个重要的证据。四是部分民警对打防控主干应用系统掌握不熟练,不能正确地运用这一平台进行办案,特别是侦查能力和信息的利用能力不强。对达防控系统的办案流程不熟练,没有达到提高办案效率目的,从而造成一些案件时间不够,程序粗糙,不是漏了这就是忘了那,最终导致案件发生执法过错。省厅在对我局执法平台考核中,就反映了我们的民警计算机操作不熟练,文字输入速度还不够快、对案件的分析不到位、审核审批不到位等问题,从中反映出我们的办案人员计算机操作能力还跟不上工作需要。
(三)检察院监督、建议的情况较多。
根据统计,去年检察院对我局在立案方面、侦查、使用强制措施、起诉等方面的监督共有24件。其中立案监督2件,执法建议18件,违法纠正通知书2件。监督越多,说明我们的刑事执法还存在很多问题。虽然有的建议是检察机关为了完成监督任务而夸大其词,有的是纯属对法律认识的问题,但不管是那方面的问题,都说明了我们的办案还有漏洞,质量还不高,否则我们都做到依法办案、规范执法的话,也就没有什么问题被其监督了。
二、我局执法存在问题的原因分析:
造成以上三方面的问题存在,有主观的也有客观的因素,不管是那方面因素,都直接影响了我局的执法质量,究其根源不外乎以下五个方面:
(一)、执法人员思想不端正,观念落后
一是由于各种因素的影响,我局部分民警公正执法意识不强,执法随意性大,仍然存在以管人者自居的错误思想,特别是在保障人权方面意识比较模糊,甚至有的人还认为只要案件破了,嫌疑人抓住交代了,案件移送检察院了就万事大吉了,有的办案拖拉,立案、结案不及时,有的立案后不进行及时调查取证,也不及时对嫌疑人采取措施,造成案件不能及时处理,致使当事人信访上告,最终出现不作为和乱作为的现象;二是认识不统一、不到位,没有大法制理念。有的人认为执法质量好坏是法制部门一家的事,跟自己无关,甚至有的领导对这个问题也产生片面的认识,把法制工作当成是一个部门的工作,没有认识到公安法制工作是公安机关的生命线,是公安工作的核心、基石。是全局性的工作,需要依靠公安机关各部门和各警种共同努力才能完成的工作。
因此要树立大法制观念,牢固社会主义法制理念。特别是各级领导,要始终坚持用社会主义法制理念抓队伍,用社会主义法制理念促工作。提高执法质量领导重视是关键,领特别是一把手、领导班子的重视,是搞好执法工作的前提,也是提高执法质量的源泉。否则就无从谈起。
(二)、职能部门审核不认真、把关不严
从执法质量考评阅卷的情况来看,一是案件审核人员审查材料不认真,不仔细,一些案件存在的问题并非是完全无法补救改正的问题,如检察院一些违法纠正通知书中提出的笔录单人签名、起止时间、办案人员的签名以及在上面提到的等等一些问题,如果办案人、办案单位领导、法制和职能部门审核人员在审核案件时认真一些,仔细一点的话,就能把问题解决在案件处理之前,就不会被检察院监督和考核时扣分。二是审核人员未充分行使个案评判的职权,或者碍于面子对一些该扣的分没有扣,纵恿了办案人员对一些问题的错误认识;三是办案人员对审核人员提出的指导意见,听之任之,有的不屑一顾,置之不理,有的甚至为了应付评判弄虚作假。因此使本来就质量不高的案件更难圆其说。
法制、办案单位审核部门的严格把关是提高执法质量的催化剂。监督部门没有充分行使职责,把关不严监督不力,对一些该追究的执法过错没有追究警戒作用不大,致使同样问题重复出现,没有在根本上解决问题出现的根源,是案件质量不能提升的另一个原因。
(三)、办案机制不合理,弊大于利
目前,我局办理案件的机制与兄弟县市区的机制有所不同,特别是办理刑事案件的办理流程设置不合理。刑拘、逮捕审核由法制把关,移诉出口又涉及法制、刑侦和治安三个部门。既不是上级要求的侦审合一机制,又不具有符合当前实际需要的预审职能机制,不伦不类。侦审合一机制有要求全面提高办案人员办案水平的优点,但更多的是弊端。而我们不左不右的刑事办案机制更是弊大于利。一是我们的整体办案素质未能全面提高,办案人员业务水平参差不齐,专业水平跟不上,单兵作战能力差,未能适应案件一办到底的需要;二是我们警力紧张,往往案件一个没有办好,另一个已经接手,办案人员精力不足,对案件只能草草了事;三是多部门的审核缺乏统一尺度和统一把关,多头出口,多头协调,与检察部门难以沟通;四是法制的起诉前审核不充分,更多的是对程序上的把关,就案论事,忽视了刑事案件预审的职能,更深层次的审核,大大削弱了另案处理、深挖余罪方面能力。六是刑侦、治安两相当预审的职能部门不能履行监督指导职责。我局把连接办案单位和预审单位的桥梁既逮捕的审核设在了法制部门,致使预审职能部门对报捕的办案单位缺乏沟通、指导、协调和监督能力。这些弊病在近几年机制运行的过程中已经日趋明显。公安机关的预审部门应当具备办案职能和监督指导职能,预审工作是公安机关刑事案件侦查工作的最终环节,是避免出现问题的最后屏障。我们的机制弊端就是没有充分地利用这最后的屏障。实践证明我们的办理刑事案件机制已经不适应现实斗争的需要。
同时行政案件办案机制改革进度不快,单轨制没有全面推广,没有真正调动派出所领导办案的积极性和责任心,这无疑又是一大机制上的弊端。行政案件单轨制就是把行政案件的审批权在实质上前移到派出所领导这一级,法制和县局领导仅在网上流程和形式上进行审核和审批。而我局对行政案件还是实行老的一套审核审批流程,网上的流程仅是办案单位制作文书的一个过程,办案单位对案件的处理还习惯依赖听从法制审核的意见和按照领导的指示办,没有自己独立思考和处理的余地和必要性,致使办案单位领导没有责任感,依赖法制部门的思想严重。我局每年有六百多件行政案件,送法制部门评判的案件有98%是有问题的,有的单位一年没有一件案件是没有扣分的。是我们的办案人员没有水平?不是,而是我们的办案人员和办案单位没有动力主动去把这些案件做成精品,是应付,是侥幸过关的心理。很多人认为只要法制审核人同意就过关了,对法制部门产生极强的依赖性,试想,在这种形势下,这么多办案部门本来就没有决心做成精品的产品,仅靠法制部门几个人去审核把关,质量能高得起来吗?假如法制审核人员没有认真履行职责,那结果会是怎样?再说案件到了法制部门审核把关,在程序上已经是滞后了,一些问题即使发现了,也是无济于事了。弄不好就是弄虚作假。为什么不能把所有办案单位的中层领导都变成法制的审核人员呢?为什么不把法制审核的关口前移到办案单位?权力和责任是个对等关系,拥有权力就应承担责任,实际上行政案件单轨制就是一个最好的选择,况且各地行政案件单轨制的实施的结果已经证明了它的生存能力。
办案机制的合理是提高办案质量的动力,合理的办案机制将起到事半功倍效果。因此,优化刑事办案机制和推广行政案件的单轨制实施是我局刻不容缓的工作。
(四)、制度不落实,责任不明
为了规范办案,提高办案质量,我局制订了许多的执法制度,如:有关办案时限制度、案件评判制度、案件审核制度、责任追究制度、办案奖励制度、执法单位质量考核制度等等。但由于多方面的原因,很多制度都未能很好地落实,特别是对办案单位的考评制度、中层领导办案制度,尽管法制部门努力去落实,但最后并未动真格,考评结果好坏都一样。于是办案单位领导没有责任和压力了,案件质量的好坏也无所谓了。制度很严厉,实际没有威力。因此有很多人错误地认为只要懵过法制的审核人员就达到目的了,至于案件的质量如何对他无关。每次执法考评时,很少有单位领导关心自己的单位成绩的好坏,排名先后没有关系,这足以说明我们的执法质量考评对执法单位的影响力度。
执法监督制度的落实,是提高执法质量的保障,直接关系到执法活动的成败。
(五)作风不扎实,思想松懈,业务不精
一是公安体制的不健全,奖罚不分明,使部分民警产生了一种偏激的思想,惧怕办案,失去上进心,大家挖空心思进没有执法办案的部门,不愿呆在一线单位,执法办案缺乏责任心。二是由于少数基层领导不重视执法,监督力度不够,导致民警思想松懈,作风不扎实,对一些应当送达的文书特别是受害人的文书没有送达,对审核人员提出的问题不重视纠正,甚至置之不理,检查时弄虚作假,糊弄过关。办案拖拉对一些案件一拖再拖,造成当事人信访上访。三是近几年来我局队伍出现“两多一少”的现象,外调人员多,新民警多,执法队伍经验少,新民警分配是一个萝卜一个坑,基层单位未能形成以老带新、师徒制度,新民警无法从老民警身上获得经验,执法水平提高不快;四是近几年来国家法律体系进一步完善,出台的法律法规多,新的办案程序变化大,特别是行政办案方面,花样翻新多,变得快,随着科技含量的增多,老民警难适应,新民警适应能力不强,有的民警说,只要一个月不办案一些程序就变了。五是社会治安日益复杂,警力不足,很多民警没有时间很好地学习,及时更新知识。六是培训机会少及培训机制不健全致使部分民警业务知识无法更新,业务水平不能得以提高。从而导致一些简单的问题周而复始地发生,今年杜绝了,明年又发生。
由于执法队伍管理不到位,缺乏激励机制,办案民警的主观能动性未能得以发挥,从根本上影响办案的积极性,直接阻碍了案件质量的上升。因此执法队伍的素质是提高执法质量的基础,是公安执法活动是基石。队伍的素质如果跟不上形势发展的需要,那么执法质量的提高是不可能完成的任务。
三、提高我局执法质量的思考
以上存在的执法问题和问题形成的原因,说明了我局执法质量不高不是偶然的,反映了我局执法队伍素质、执法理念和执法机制等方面有待进一步改进和提高的必要性。要彻底改变我局执法质量落后的面貌,应当从以下四个方面着手。
(一)加强领导,增强领导法制意识
执法工作是公安工作的生命线,执法的好坏反映出公安队伍素质高低,抓法制是公安机关各级领导班子抓工作和队伍的结合点,因此局党委要把公安法制工作摆在重要位置。一是要落实执法工作一把手工程,执法单位一把手领导对执法工作负总责,实行一票否决制度。二是要健全和完善领导干部法律学习制度,积极推进局领导干部法律学习、培训工作的制度化、规范化。三是要把法制观念、法律专业知识和执法能力作为选拔任用干部的重要标准。四要不断提升副职以上科所队长领导干部的法制意识和执法能力,打造具有较高法律素质的领导队伍。五要建立和完善副职以上科所队长以上领导干部参加庭审旁听制度,完善县局行政首长行政案件出庭应诉制度;六要规范副职以上以上科所队长领导干部主办案件制度,建立健全领导干部执法档案,督促各级领导干部自觉加强自身法律素养的提高,成为依法办事、公正执法的表率。
(二)完善机制,优化执法机构和执法人员配置
1、统一刑事案件出口,完善刑事办案流程
一是理顺县局刑事执法机构设置,完善预审职能,设立统一预审机构,统一刑事案件出口。完善预审部门对刑事执法的监督机制,成立法制监督和预审监督统一的执法监督大队,完善统一执法监督机制;二是配齐配强执法监督大队班子和人员,提高法制监督人员的政治待遇和经济待遇,把法制监督队伍做强做大;三是加强与检察机关的沟通,减少、避免检察监督部门的监督。
2、实施行政案件单轨制,提高办案效率和质量。一是合理调配派出所警力,合理配置办案单位兼职法制员和办案骨干,进一步增强办案单位的责任感和责任心,全面实行行政案件单轨制;二是要严格网上审核、审批的流程和制度。加强法制部门对行政案件的审核审批监督职能;三要推行主办民警、审批领导和县局领导出庭应诉制度,落实完善其他民警旁听制度;四是法制部门要进一步加强与法院行政庭、县府法制办、上级复议机关的沟通和联系。
3、完善办案激励机制,加大执法监督力度。
一是通过《民警执法档案》系统运行,健全和完善个案质量评判机制;二是狠抓办案质量网上公示点评制度,完善每月案件质量评比、通报、分析制度,实行每月定期评比相对较差案件和对办案单位相关责任人进行执法评判记分制度;对办案单位发生执法问题及时下发《执法建议书》或者《纠正违法通知书》,把单位的执法问题与办案单位的主要领导进行挂钩,追究连带责任。三是不断完善案件的主办人制度、中层领导案件审核责任制,主办人奖励制度,做到责任明确,奖惩分明。四是全面推行民警执法岗位资格认证制度,要求新警上岗、民警换岗都必须事先取得岗位执法资格,应当取得而未取得的,不得直接从事执法活动。五是加强纪委督察部门对执法过错倒查力度,建议对发生检察监督案件、法院、复议部门撤销案件、执法过错案件和处罚执行情况,例入纪委督察部门倒查的范围。六是强化执法质量考评工作,增强各执法单位的自我监督能力,确定执法单位一把手为本单位执法质量的第一责任人,承担相应的执法监督责任。七是完善另案处理对象报备制度及案件跟踪、讲评制度。
(三)强化法律培训,提高民警执法水平
执法业务的学习培训是提高执法队伍素质的一个重要途径,因此要提高民警的执法能力,首先要提高民警掌握法律和应用法律的水平。主要从以下几个方面着手:
一是法制部门要落实责任,民警分片联系执法单位,进行执法指导工作,狠抓执法基础建设,明确时间定期到各执法单位解决执法疑难问题。二是配合政治部门通过多种形式和途径加强对各执法民警的业务培训和执法能力的提高。比如:①定期举办小规模的执法知识培训班或执法座谈会;②定期召开法制员例会;③继续推行民警到法制部门跟班作业的培训方式,完善跟班人员的具体任务和考核机制;④举办法律专家大型业务讲座活动;⑤举办执法水平落后民警培训班,每半年对发生执法过错的民警进行集中培训学习。三是实行新警集中实习半年再分配制度,新警实习实行师徒制,集中案件高发单位,进行一带一或者一带二的师徒学习制度,并组织对新警的必要考核,经考核合格的再分配到执法单位工作,不合格的延长转正时间半年或者一年。
(四)健全执法保障体系,强化法制服务。
关于印发以桥梁为重点的交通基础设施安全隐患排查治理专项行动省际互查工作方案的通知
交通部公路司
关于印发以桥梁为重点的交通基础设施安全隐患排查治理专项行动省际互查工作方案的通知
各省、自治区、直辖市交通厅(委),上海市市政工程管理局,天津市市政公路管理局,相关专家所在单位:
为贯彻落实《国务院办公厅关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知》(国办发〔2007〕58号),根据部《关于开展以桥梁为重点的交通基础设施安全隐患排查治理专项行动的通知》(交公路发电(2007)0802号)的部署,部制定了《以桥梁为重点的交通基础设施安全隐患排查治理专项行动省际互查工作方案》(以下简称方案)。现印发给你们,请你们按照《方案》要求,认真做好各项准备工作,检查单位要主动与被检单位联系,确定具体检查时间,尽快开展互查工作。相关专家所在单位应提供必要条件,支持专家开展检查工作。
党的十七大即将召开,“十一”黄金周即将到来,请各地务必落实岗位责任,落实安全责任,在已开展的省内自查工作的基础上,对排查出来的安全隐患要进一步加大整治力度,加强超限超载车辆治理。特别是在假日期间要全面部署,严防死守,切实做好值班和监管工作,确保桥梁等交通基础设施的安全生产和运营。
二○○七年九月二十七日
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文档附件:以桥梁为重点的交通基础设施安全隐患排查治理专项行动省际互查工作方案.doc
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文档附件:1.在建项目检查评价标准.doc
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文档附件:2.1.公路桥梁养护总体情况检查评价标准表(省级).doc
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文档附件:2.2.在用公路桥梁养护管理情况检查评价标准表(具体桥梁及其管养单位).doc
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文档附件:3.略.doc
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文档附件:4.安全隐患排查治理互检方案.xls
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文档附件:5.××省公路桥梁养护管理主要经验和存在问题汇总表.doc
以桥梁为重点的交通基础设施安全隐患排查治理
专项行动省际互查工作方案
按照部对以桥梁为重点的交通基础设施安全隐患排查治理专项行动(以下简称“安全隐患排查治理”)的部署,各地自查工作已于9月10日前完成。为检查自查情况,贯彻落实《国务院办公厅关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知》(国办发〔2007〕58号),总结和交流各地安全隐患排查治理的工作经验,查找工作中存在的问题,部决定组织各省级交通主管部门和部专家委员会有关专家开展省际互查工作。为保证这项工作顺利进行,制定本方案。
一、检查依据和内容
(一)检查依据
根据部8月17日电视电话会议精神、《关于开展以桥梁为重点的交通基础设施安全隐患排查治理专项行动的通知》(交公路发电〔2007〕0802号)、《关于湖南省凤凰县“813”堤溪大桥垮塌特别重大事故的通报》(交公路发电〔2007〕0801号)和《2007年深化交通建设安全专项整治工作方案》(交质监发〔2007〕145号)的有关要求,以及《公路桥梁养护管理制度》、《公路桥涵养护技术规范》等相关行政和技术管理规定,开展省际互查和专家抽查工作。
(二)检查的主要内容
1.在建项目重点对长大隧道、跨江跨海大桥、大跨径圬工砌体桥梁以及地质条件复杂的桥梁、隧道进行检查。检查内容主要包括:基本建设程序、勘察设计、项目管理、实体工程质量、工程原材料和施工工艺等情况。《在建项目检查评价标准》见附件1。每个省份应检查不少于2个包含上述内容的重点建设项目。
2.在用桥梁重点对桥梁日常养护情况,特别是《2006年公路养护统计年报》中的特大型危桥(见附件3)进行检查。内容主要包括:桥梁养护管理职责划分、桥梁养护工程师制度执行情况、技术状况评定、桥梁养护工程管理、技术档案管理、危桥监控和应急管理等。《在用桥梁养护管理检查评价标准》见附件2。每个省份应检查不少于10座普通公路上的桥梁(以三四五类桥梁、大桥以上为主)、5座高速公路上的桥梁大桥(大桥以上为主)的养护管理工作和2个治超站点。
二、检查工作总体安排
(一)互查组织。各省、自治区、直辖市交通主管部门按照《安全隐患排查治理互检方案》(见附件4)的安排和时间要求,由检查省份组成检查组对受检省份组织开展省际互查工作。检查组组长由检查省份的省级交通主管部门的厅级主管领导担任,检查组成员由本辖区熟悉公路建设、桥梁养护等相关业务的人员组成,其中包括省内桥梁专家和养护工程师。西藏不安排受检,只派负责桥梁养护工作的领导1-2人参加青海省交通厅检查组。检查组总人数原则上控制在8人以内。
(二)专家抽查结合省际互查同步开展。部专家委员会专家将派桥梁方面的专家参与相关省份组成的检查组,一并对有在用特大危桥省份进行检查,并重点对特大危桥的改造方案和桥梁安全开展技术咨询。专家参与检查的省份情况见附件3。
(三)省际互查各检查组的具体检查时间由检查省份与受检省份具体商定。检查时间确定后,请提前三天电告部公路司,以便部专家委员会确定委派的专家。
三、检查步骤和方法
(一)资料准备。
1.汇报材料。各受检省份交通主管部门应当根据部对隐患排查治理工作的要求,准备汇报材料。汇报材料的主要内容包括:
——本辖区贯彻落实8月17日电视电话会议的基本情况和主要措施;
——在建项目的自查和整改情况;
——在用桥梁的安全隐患自查和整改情况。说明本辖区不同年代、不同技术状况桥梁分布情况,危桥成因和发展趋势等情况,以及对四、五类桥梁采取的主要安全保障措施;
——治理超限超载方面采取的主要措施和存在的问题;
——本辖区桥梁养护管理方面的主要行政和技术管理措施;
——对加强以桥梁为重点的安全保障工作的建议和意见。
2.在用特大危桥的有关情况。主要内容包括:
——基本情况和主要病害(附照片);
——危桥的评定过程以及病害成因分析;
——应急预案建立情况及防范的主要措施;
——近期开工改造工作开展情况,并简要说明改造方案。对于确定要废弃的桥梁,应具体说明替代方案,废桥如何处置。
——附相应的检测资料。
3.按照检查内容准备相关说明性资料或文件。
4.根据本方案确定的检查内容,按照行程方便的原则,推荐接受检查的在建重点桥梁、隧道建设项目、普通干线公路和高速公路在用桥梁。
(二)听取受检省份工作汇报。
检查组抵达受检省份后,召开座谈会听取受检省份交通主管部门的工作汇报,并结合受检单位提供的资料对相关检查内容进行评价。
(三)确定受检具体项目。
检查组根据受检省份提供的相关资料,与受检省份商定受检的在建重点项目和在用桥梁。为便于受检省份安排行程,此项工作可在检查前由受检单位与检查单位提前协商确定。
对于附件3中有特大危桥的省份,应当将该特大桥作为受检对象,并按照方便行程的原则确定受检的在建项目和其他桥梁。
(四)实地检查。
专家组根据检查行程,分别赶赴现场,听取相关桥梁的管养单位、在建项目的项目法人关于隐患排查治理工作的总体情况汇报。汇报内容参照省级交通主管部门的汇报要求。
检查组上路分别对普通公路上的桥梁(或存在较严重病害的桥梁)、在建项目、高速公路上的桥梁和治超站点进行实地检查,并结合受检单位提供的资料对检查内容进行评价。
有特大危桥的省份,应实地检查该桥梁养护管理情况和安全保障措施,查看桥梁病害等有关情况,并对隐患及排查和整治工作进行技术咨询。
(五)检查组总结。
根据检查情况,检查组和专家按照检查内容和相关要求对受检省份的有关情况进行总结和评价,并填写相关评价表格,收集相关资料。
(六)与受检省份交换意见。
检查组组长代表检查组与受检省份交换意见,肯定工作成绩,指出存在问题,提出整改要求和工作建议。检查结束。
四、检查组向部提交的资料
检查组应在检查结束的两周内,向部公路司提交相关材料和检查情况报告。检查情况报告字数原则上控制在3000字以内。
(一)相关资料的主要内容
——在用桥梁养护管理情况检查评价表;
——在建项目检查评价表;
——受检省份的汇报材料(含桥梁管养单位和建设项目);
——受检省份桥梁养护管理方面的主要规范性文件;
——受检省份桥梁养护管理工作总体情况评价表(附件5);
——现有特大危桥检查情况、病害情况和改造建议。
(二)检查报告的主要内容
——检查的基本情况(包括检查的具体数据);
——受检省份隐患排查治理工作的总体评价;
——受检省份桥梁安全工作存在的主要问题;
——对进一步加强桥梁安全工作的建议。
五、工作要求
(一)受检省份交通主管部门要积极配合检查组的工作,并按照检查内容准备相关材料,并根据检查行程,统筹协调相关单位安排检查相关事项。
(二)检查组要按照本方案的相关规定,对受检单位的工作进行评价,并及时将检查总结和相关材料报部。
(三)检查工作要轻车简从,接待工作要严格遵守廉政方面的相关规定,受检单位不得向专家组赠送礼品,安排公款娱乐项目。
附件1
在建项目检查评价标准
项目名称: 项目法人:
检查项目 检查内容 等级 评分方法 备注
基本建设程序 工可、初步设计、施工图设计、施工许可批复情况以及项目申请报告的核准情况(如为企业投资) 好 手续齐全
一般 手续大部分齐全
差 手续大部分未办理
招投标情况(包括资格审查、招标文件编制、开标、评标、定标) 好 行为规范
一般 行为基本规范
差 行为不规范
勘察设计 勘察设计文件是否符合有关标准、规范,深度是否满足要求 好 满足标准、规范,深度要求 3
一般 基本满足
差 不满足
水文、气象、地质等基础资料是否完整、真实 好 完整、真实 2
一般 真实,基本完整
差 不真实,不完整
项目法人质量和安全管理等各项制度是否健全,且具有针对性 好 制度健全,针对性强
一般 制度健全,针对性不强
差 制度不健全
项目法人、设计、监理、施工单位落实质量和安全责任制 好 均落实
一般 大部分落实
差 大部分未落实
是否存在转包或违法分包现象 好 无转包或违法分包现象
差 有转包或违法分包现象
监理单位履约情况(包括主要监理人员、试验检测设备等) 好 无人员变动,试验检测设备全
一般 人员变动少,试验检测设备较全
差 人员变动大,试验检测设备不全
施工单位履约情况(包括主要技术人员、机械设备等) 好 无人员变动,机械设备全
一般 人员变动较少,机械设备较全
差 人员变动大,机械设备不全
试验检测数据真实、完整情况 好 试验检测数据真实、完整
一般 试验检测数据真实、较完整
差 试验检测数据不真实、不完整
工程项目和合同段建立安全应急预案和演练情况 好 有应急预案且经过演练
一般 有应急预案,但未经过演练
差 无应急预案
有无发生重大安全生产事故 好 未发生安全生产事故
差 发生安全生产事故
合理工期情况 好 工期合理
差 工期不合理
施工单位项目负责人和专职安全员持培训合格证情况 好 均持证
一般 部分持证
差 未持证
“两项达标”(施工人员管理达标、施工现场防护达标)落实情况 好 均达标
一般 部分达标
差 不达标
“四项严禁”(严禁在泥石流区、滑坡体、洪水位下等危险区域设置施工驻地;严禁违规进行挖孔桩作业;严禁长大隧道无超前预报和监控量测措施施工;严禁违规立体交叉作业)落实情况 好 均落实
一般 部分落实
差 未落实
“五项制度”(施工现场危险告知制度、施工安全监理制度、专项施工方案审查制度、设备进场验收登记制度、安全生产费用保障制度)落实情况 好 均落实
一般 部分落实
差 未落实
施工前是否向作业班组、人员进行安全生产技术交底 好 技术交底签字齐全
一般 技术交底签字部分齐全
差 未进行技术交底
施工组织设计是否有针对性和可操作性 好 有针对性和可操作性的
一般 有针对性,但操作性不强
差 无针对性和可操作性
施工工艺和工序是否符合施工组织设计 好 符合
一般 基本符合
差 不符合
原材料 工程原材料的规格和质量是否符合要求 好 符合要求
一般 基本符合要求
差 不符合要求
现场质量检查 现场施工环境 好 现场整洁有序
一般 现场基本整洁有序
差 现场不整洁,混乱
工程外观质量 好 工程外观质量好
一般 工程外观质量一般
差 工程外观质量差
实体检测 好 检测项目合格率≥90%
一般 90%>检测项目合格率≥75%
差 75%>检测项目合格率
现场安全检查 施工现场安全警示标志 好 安全警示标志齐全规范
一般 安全警示标志基本齐全规范
差 安全警示标志不齐全、不规范
现场安全隐患 好 无安全隐患
一般 基本无安全隐患
差 有安全隐患
注:本表由检查组成员根据检查情况填写。检查组应依据《公路工程竣(交)工验收办法》(交通部令2004年第3号)、《关于贯彻执行公路工程竣(交)工验收办法有关事宜的通知》(交公路发[2004]446号)以及《公路工程质量检验评定标准》(JTG F80/1-2004)进行工程实体质量检查。
附件2
公路桥梁养护总体情况检查评价标准表
(省级)
受检单位: 检查日期:
检查项目 分项 具体内容 等级 评定标准
1.明确桥梁管理责任 1.1养护责任划分 是否正式落实所有公路桥梁的责任单位和监管单位 好 已落实,职责明确
一般 基本落实,职责基本明确
差 未落实
1.2桥梁安全事故责任追究制度 相关制度的建立和落实情况 好 制度明确,并落实到具体单位和人员
一般 有制度,但不能明确
差 没有相关制度
2.桥梁养护工程师制度 2.1桥梁养护工程师制度执行情况 好 已对各级桥梁养护工程师提出明确要求,职责明确,执行情况好
一般 已提出明确要求,但覆盖面不够,或存在职责不够明确等问题,基本满足桥梁养护需要
差 制度和执行情况难以满足桥梁养护的需要
2.2桥梁养护工程师培训和考核情况 好 已建立相关制度,执行情况较好,桥梁养护工程师能够经常接受培训和考核。
一般 已建立相关制度,但执行力不够,培训和考核不能持续进行
差 没有制定相关制度,或基本不开展培训和考核工作
3.桥梁基本技术资料 3.1对本辖区不同技术状况桥梁数据的掌握情况(以截止2006年底数据为准,下同) 好 能够掌握所有行政等级公路上不同技术状况桥梁分布情况
一般 能够掌握干线公路上不同技术状况桥梁分布情况
差 只掌握部分公路数据,且不完整
3.2对本辖区不同年代建设的桥梁数据掌握情况 好 能够掌握所有行政等级公路上不同年代建设的桥梁数据
一般 能够掌握干线公路上不同年代建设的桥梁数据
差 只掌握部分公路数据,且不完整
3.3对本辖区不同跨径建设的桥梁数据掌握情况 好 能够掌握所有行政等级公路上不同跨径的桥梁数据
一般 能够掌握部分行政等级公路上不同跨径的桥梁数据
差 只掌握部分公路数据,且不完整
4.桥梁检查与评定 4.1桥梁检查与评定情况 好 能够按制度进行检查和评定,执行情况较好
一般 不能严格按制度进行检查和评定,执行情况一般
4.2危桥复核情况 省级桥梁养护工程师是否对技术状况为四类的特大桥、结构或病害较复杂的大桥及技术状况为五类的桥梁进行复核,抽查复核资料 好 均按程序组织复核,并提出复核意见
一般 大部分桥梁进行了复核
差 基本未复核
5.危桥改造管理 5.1计划执行情况监督情况 是否有完善的工作制度确保危桥改造计划执行到位,主要包括计划下达后的具体开工、验收两个主要环节是否可控 好 有明确管理制度,执行情况较好
一般 有制度,执行情况一般
差 计划下达后省对改造工程进展等情况基本不掌握
5.2危桥改造配套资金情况 好 省厅能够落实专项资金,确保改造计划顺利执行
一般 省厅落实专项资金力度不够,存在难以执行现象
差 资金缺口较大
6.应急处置 6.1桥梁安全应急预案建立 是否制定桥梁坍塌应急预案,明确信息上报、分级响应、交通保障与恢复、事故调查等工作职责和程序。 好 已建立,职责明确,程序合理
一般 已建立,职责基本明确,程序基本合理
差 未建立
6.2重要和特大型桥梁的应急处置 重要和特大型桥梁是否建立单独的应急预案,能否满足需求,抽查预案 好 预案较完善,满足应急工作需要
一般 基本建立,预案欠完善
差 大部分未建立
在用公路桥梁养护管理情况检查评价标准表
(具体桥梁及其管养单位)
受检单位: 检查日期:
检查项目 分项 等级 评价标准
1.桥梁管养基本情况 1.1责任主体落实情况 好 已根据行政区划或公路行政等级逐桥落实责任主体
一般 部分公路上的桥梁明确了责任主体
差 未明确
1.2桥梁养护工程师 好 本单位和下辖各单位梁养护工程师配备符合上级规定,职责清晰
一般 部分单位尚未设置桥梁养护工程师,或人员资格条件不符合上级规定
差 基本未执行桥梁养护工程师制度
2.检查与评定2.检查与评定 2.1经常检查(检查抽检路线上相关桥梁的检查纪录,下同) 好 能够按照有关制度和规范进行检查,检查频率、内容符合要求,纪录表格齐全,检查中发现的问题处置得当
一般 检查频率、内容基本符合规定,纪录表格基本齐全,检查中发现的问题处置得当
差 经常检查不能正常开展,或检查流于形式、检查纪录不齐全完整。
2.2定期检查 好 能够按照有关制度和规范进行检查,检查频率、内容符合要求,纪录表格齐全,检查中发现的问题处置得当
一般 检查频率、内容基本符合规定,纪录表格基本齐全,检查中发现的问题处置得当
差 定期检查不能正常开展,或检查流于形式、检查纪录不齐全完整。
2.3特殊检查 好 每年能够根据四、五类桥梁情况安排特殊检查经费,委托具备相应的资质的单位,按照规范要求开展特殊检查,出具检查报告
一般 只对部分四、五类桥梁安排特殊检查
差 基本没有开展过特殊检查,或特殊检查不符合规范规定
2.4危桥复核 好 能够按照工作程序对评定为四、五类的桥梁进行复核,文件齐全。
差 不能按照工作程序对评定为四、五类的桥梁进行复核。
2.5技术状况评定 好 能够根据检查结果开展技术状况评定工作,评定周期、评定单位、评定程序符合有关制度和规范要求
一般 部分桥梁能够根据检查结果开展技术状况评定工作,评定周期、评定单位、评定程序基本符合有关制度和规范要求,评定结果基本准确
差 桥梁技术状况评定工作不能正常开展,或评定周期、程序存在问题较多
3.危桥管理 3.1组组织实施 好 危桥改造程序清晰、合理,并得以贯彻落实,信息发布及时,交通保畅方案完善。
一般 基本按照规定程序开展改造工作,但部分非关键环节存在问题
差 不能贯彻落实相关工作程序,或主要环节存在明显问题
3.2工程验收 好 按照规定在工程完工后进行验收,工程质量和桥梁技术状况达到设计要求
差 未按规定在工程完工后进行验收或工程质量和桥梁技术状况达不到设计要求
3.3危桥监控及交通管制情况 好 专人专职管理,责任主体清晰,采取强制性措施限制或封闭交通,设置合理绕行线路。
一般 责任主体清晰,但难以确保超重车辆限制过桥
差 未采取相应措施监控,或未设置限载标志
4.技术档案管理 4.1基础资料 好 桥梁档案资料完整,内容翔实、准确,能够比较全面的掌握桥梁档案
一般 主要档案资料基本完整、准确,非关键内容存在问题
差 关键内容缺失、不准确
4.2检查资料 好 能够准确、完整纪录每次检查情况,资料完整,内容翔实、准确,主要病害有针对性检查和跟踪纪录
一般 检查纪录基本完整,内容基本准确
差 检查纪录不完整,或存在明显不准确现象
4.3养护维修资料 好 能够掌握桥梁的维修历史,相关资料完整,内容翔实、准确
一般 维修历史资料基本完整,内容基本准确
差 维修档案管理混乱,或维修历史不完整
4.4桥梁信息化管理 好 建立了完整的信息系统管理桥梁养护管理相关信息,数据更新与桥梁检查、维修同步
一般 数据更新基本与桥梁检查、维修同步,关键信息基本完整、准确
差 数据基本不更新,或关键信息缺失、没有建立信息管理系统等
5.应急处置 5.1重要和特大型桥梁,四、五类桥梁,超过使用年限的危旧桥梁 好 均制定了单独应急预案,预案科学合理,交通绕行措施得当
一般 部分桥梁单独制定了应急预案,预案基本可行,交通绕行措施得当
差 未制定单独应急预案,或应急预案有明显缺陷,可操作性差
说明:
1.评价上述相关检查项目时,应结合实地抽查桥梁的有关情况确定。
2.检查具体桥梁时,桥梁管养单位应对照检查内容准备抽查桥梁的基础资料。检查组应重点核对基础技术资料、检查纪录中的病害描述、技术状况评定等主要技术档案是否准确,应急预案是否科学合理。
3.抽检桥梁的管养单位应按上述检查内容,向检查组说明相关检查项目的具体做法,并提供相应的规范性文件和资料。
附件4
安全隐患排查治理互检方案
检查单位 受检单位 部专家委员会委派专家 建议检查日期
北京 黑龙江 2人(待确定具体检查时间后定) 10月15日前
天津 上海 2人(待确定具体检查时间后定) 10月25日前
河北 新疆 10月15日前
山西 宁夏 10月25日前
内蒙古 吉林 10月25日前
辽宁 内蒙 10月15日前
吉林 天津 10月15日前
黑龙江 辽宁 10月25日前
上海 重庆 2人(待确定具体检查时间后定) 10月15日前
江苏 山东 10月15日前
浙江 湖南 10月25日前
安徽 陕西 2人(待确定具体检查时间后定) 10月25日前
福建 贵州 2人(待确定具体检查时间后定) 10月25日前
江西 江苏 2人(待确定具体检查时间后定) 10月25日前
山东 广东 10月25日前
河南 青海 10月15日前
湖北 河南 10月25日前
湖南 浙江 2人(待确定具体检查时间后定) 10月15日前
广东 云南 2人(待确定具体检查时间后定) 10月25日前
广西 福建 2人(待确定具体检查时间后定) 10月15日前
海南 广西 10月25日前
重庆 北京 10月25日前
四川 安徽 10月15日前
贵州 海南 10月15日前
云南 江西 10月15日前
陕西 湖北 2人(待确定具体检查时间后定) 10月15日前
甘肃 四川 10月25日前
青海、西藏 河北 10月25日前
宁夏 甘肃 10月15日前
新疆 山西 10月25日前
附件5
××省公路桥梁养护管理主要经验和存在问题汇总表
项目 经验和好的做法 主要问题 改进建议
养护工程师管理制度
检查与评定
养护工程管理
技术档案管理
应急处置管理