国家工商行政管理局


关于充分发挥工商行政管理职能作用，促进深化粮食流通体制改革顺利进行的通知
国家工商行政管理局



各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局：
前不久，国务院在京召开了全国粮食流通体制改革工作会议，朱■基总理、温家宝副总理在会上作重要讲话，就进一步深化粮食流通体制改革作了全面部署。会后，国务院发布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》（以下简称《决定》）。各级工商行政管理机关要认真贯彻落
实全国粮食流通体制改革工作会议和国务院《决定》精神，充分发挥职能作用，促进粮食流通体制改革的顺利进行。现作如下通知：
一、充分认识深化粮食流通体制改革的重要性，增强工作责任感
进一步深化粮食流通体制改革，是党中央、国务院今年决定实施的一项重大改革，是当前经济工作的一项重大任务，也是关系经济发展、体制改革和社会稳定的一件大事。粮食是关系国计民生的重要商品。近年来，在党中央、国务院的高度重视下，粮食流通体制改革取得了一定进展，
对促进粮食生产，搞活粮食流通，稳定市场价格，保证市场供应，发挥了积极作用。但同时也要清醒地看到，现行粮食流通体制仍然存在不少问题，已越来越不适应社会主义市场经济的要求，不失时机地进一步深化粮食流通体制改革，势在必行。各级工商行政管理机关要认真学习国务院《
决定》和朱容基总理、温家宝副总理的重要讲话，提高认识，统一思想，深刻理解深化粮食流通体制改革的重要性和必要性；要充分认识工商行政管理机关在深化粮食流通体制改革中承担着重要任务，增强工作责任感；要把促进粮食流通体制改革作为一件大事来抓，充分发挥工商行政管理
的整体功能，尽职尽责、扎实细致地做好各项工作。
二、充分发挥登记管理职能，大力支持粮食企业转换经营机制，实行政企分开
实行政企分开是这次粮食流通体制改革的重点之一。各级工商行政管理机关要按照国务院《决定》要求，积极支持粮食企业转换经营机制。一是要支持粮食行政管理部门与粮食企业在人、财、物等方面彻底脱钩。粮食企业必须符合法律规定的条件，按照《企业法人登记管理条例》或《
公司登记管理条例》登记注册，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。二是支持粮食收储企业实行主营业务与附营业务彻底分开。粮食收储企业的主营业务是指定购粮、议购粮、中央和地方储备粮的收购、储存调拨和粮食进出口。附营业务是指粮食收储企业在主营业
务之外所从事的生产、经营活动。按照国务院《决定》的要求，粮食收购企业的附营业务必须与粮食收储业务划开。粮食收储企业不得从事附营业务，附营业务单位必须登记为独立的企业法人。三是支持粮食企业建立现代企业制度，发展连锁、代理、配送等现代流通组织形式和营销方式。

三、认真实行粮食批发准入制度，健全完善粮食市场规则
各级工商行政管理机关要按照国务院《决定》要求，会同当地粮食部门，加强对粮食批发企业的资格审查工作。要认真实行粮食批发准入制度，企业经营粮食批发业务必须有规定数量的自有资金、可靠的资信和必要的经营设施，并承担相应的责任和义务，包括执行丰年最低库存量和歉
年最高库存量的规定。企业经营粮食批发业务，凡不符合国务院《决定》规定条件的，要坚决予以查处。
各省级工商行政管理机关要按照国务院《决定》精神，结合本地实际情况，积极会同粮食行政管理部门健全完善粮食市场交易规则。粮食市场必须经当地政府统一规划、工商行政管理机关登记后方可建立。粮食市场开办者必须遵守国家的有关政策法规，提供公平竞争的市场环境。要积
极支持和引导粮食经营企业和用粮单位进入粮食批发市场交易。要进一步规范粮食集贸市场，在支持和引导多渠道经营粮食零售业务的同时，规范经营者的行为。要坚持全国粮食市场的统一性，打破地区封锁，任何地区、部门均不得以任何借口阻碍经粮食批发市场交易和委托收购粮食的运
销。
四、维护粮食收购秩序，严厉打击各种违法经营活动
各级工商行政管理机关要会同粮食行政管理部门，采取切实有效措施，维护粮食收购秩序。要充分发挥国有粮食企业收购粮食的主渠道作用，农村粮食收购主要由国有粮食企业承担，严禁私商和其他企业直接到农村收购粮食。国有农业企业、农垦企业可以收购本企业直属单位生产的粮
食。粮食加工企业和饲料、饲养、医药等用粮单位可以委托产地国有粮食企业收购原料用粮，但仅限于自用，不得倒卖。各级工商行政管理机关要严格按照国务院《决定》的要求，对违反规定或未经批准擅自从事粮食收购活动的，要依法严肃查处，直至吊销其营业执照；构成犯罪的，移交
司法机关依法追究其刑事责任。
当前，粮食市场上粮食商品掺杂使假的问题比较突出，各地工商行政管理机关要加强对粮食市场的日常监督管理，特别要加强对粮食市场上市商品的管理。上市的粮食商品必须符合国家有关质量、计量、卫生等方面的规定并实行明码标价。上市粮食商品的来源流向、销售渠道、销售价
格必须符合国家的规定。要加大力度，加强对粮食市场的检查，严厉打击制售假冒伪劣商品、欺行霸市等违法行为，切实维护消费者的合法利益。要加强对粮食购销合同的监督管理，坚决打击利用合同进行欺诈的行为。要加强对粮食市场价格的监测管理，及时制止联合限价或哄抬物价等坑
害农民及损害消费者利益的行为。
五、认真贯彻五部门《紧急通知》精神，切实保证今年粮食收购工作顺利开展
今年夏粮收购即将开始。近日，国家发展计划委员会、国家粮食储备局、财政部、国家工商行政管理局、国家农业发展银行等五部门联合下发了《关于加强粮食购销和价格管理的紧急通知》。《紧急通知》提出，当前粮食流通体制改革的重点是切实抓好按保护价敞开收购、顺价销售、
收购资金封闭运行三个关键环节和国有粮食企业的自身改革。各级工商行政管理机关要坚决贯彻《紧急通知》精神，把握工作重点，会同粮食、物价等部门，加大执法力度，确保粮食收购顺利开展，努力维护粮食购销秩序。
今年是进一步深化粮食流通体制改革的第一年。各级工商行政管理机关要在当地政府的领导下，统一思想，统一行动，坚定信心，狠抓落实，为促进粮食流通体制改革的顺利进行，做出积极的贡献。
各地贯彻落实国务院《决定》和本通知精神的情况，请及时报送国家工商行政管理局。


1998年5月28日
建立独立董事制度　完善公司治理结构　


包国宪　王永纲

　　我国目前已有一千多家上市公司，但考察其运行机制和实际治理水平，离法人治理的实质要求尚有很大差距。因此，近年来完善法人治理结构就成了社会各界关注的热点，也成了证券监管部门工作的重点。在上市公司中引入独立董事、建立独立董事制度正是完善上市公司法人治理结构的有力举措。但是，如何建立富有实效而不是流于形式的独立董事制度，则有赖于我们积极借鉴国外独立董事制度的成功经验和正确认识中国上市公司法人治理机制的特点。

　　
独立董事制度的起源及基本模式


　　独立董事最早出现在美国，是指与公司、股东无产权关系和关联商务关系的董事。1940年美国颁布的《投资公司法》中明确规定，投资公司的董事会中，至少要有40％成员独立于投资公司、投资顾问和承销商。投资公司设立独立董事的目的，主要是为了克服投资公司董事为控股股东及管理层所控制从而背离全体股东和公司整体利益的弊端。经过几十年的实践，独立董事在美英等发达国家各种基金治理结构中的作用已得到了普遍认同，其地位和职权也在法律层面上逐步得到了强化。20世纪80年代以来，独立董事制度被广泛推行。据科恩—费瑞国际公司2000年5月份发表的研究报告，《财富》美国公司1000强中，董事会的平均规模为11人，其中内部董事2人，占18.2％；独立董事9人，占81.1％。西方把独立董事在董事会中比例迅速增长的现象称之为“独立董事革命”。

　　在西方股份公司的治理结构中，其权力机制的制度性安排有二种模式。一种是以美英等国家为代表的一元模式或叫单层模式。其权力结构是由股东大会选举董事会，由其托管公司财产、选聘经营管理班子，全权负责公司的各种重大决策并对股东大会负责。一种是以日本、德国等国家为代表的二元模式或叫双层模式。二元模式中日德的具体权力形式又有区别。日本公司是由股东大会选举产生董事会和监事会，董事会和监事会都对股东大会负责，由监事会对董事会进行监督，并与董事会共同行使对经营管理层的监督制衡。而德国公司是由股东大会选举产生监事会，再由监事会来任命董事会，监事会对股东大会负责，董事会对监事会负责。德国模式中的监事会相当于美英模式中的董事会，但其权力重点在于监督而非决策，而董事会相当于经营管理班子。像法国公司究竟采取一元模式，还是采取二元模式，由公司章程确定，经过对公司章程的修改，两种模式还可以互相转换。

　　从以上分析可以看出，一元模式和二元模式的根本区别在于二元模式的公司内部有一个监督董事会行为的常设机构，而一元模式的公司内部缺乏一个监督董事会行为的常设机构。正是一元模式公司治理结构中内部监督职能的弱化导致了独立董事制度的产生，这也是为什么独立董事制度起源于美英国家的主要原因。当然今天的二元模式公司治理结构中，也建立了独立董事制度，但独立董事的作用以及独立董事制度的特点是不同的。不管哪种模式，独立董事制度的兴起，在完善公司治理结构、提高公司的决策科学化水平及专业化运作和强化公司董事会的制衡，保护广大股东特别是中小股东利益等方面都发挥了极其重大的作用。这正是“独立董事革命”的重大意义，也是独立董事制度的生命力所在。

　　
中国公司治理的特点及独立董事的作用


　　中国上市公司绝大多数是由国有大中型企业改制转换而来的。这种背景就决定了其产权结构的特点，也就决定了公司治理结构中的制衡机制和权力形式。认识这些特点，有助于我们正确理解中国独立董事制度的意义及作用。

　　我国公司治理的现状与独立董事制度相结合形成以下特点：

　　1.在国有股权最终所有者空位条件下的独立董事制度。由于国有企业没有最终委托人，管理经营国有企业的是形形色色的代理人，以行政授权为基础的国有企业代理链使国家对公司的控制表现为行政上的超强控制和产权上的超弱控制。国家在产权上的超弱控制导致行使国有资产管理职能的政府部门对选择企业经营者实际上并不负有明确的责任，自利动机使政府官员选择企业经营者的权力成为名副其实的“廉价投票权”，形成“内部人控制”局面就是一种自然的逻辑。这实质上是代理人垄断了国有企业的剩余控制权，而国家作为所有者事实上只是成为与剩余所有权相关的剩余风险承担者。因此，在这种条件下建立独立董事制度有着特别重大的意义。一方面可以与国有产权代理人董事形成一种制衡，防止内部人控制发生，另一方面可以增强董事会的独立性，强化其企业财产的控制。这实际上是与国有资产行政管理部门形成了一种隔离层，从而弱化了国有资产的行政性超强控制，有利于真正意义上的政企分开。

　　2.在一股独大股权结构基础上的独立董事制度。据上海证券交易所的一项调查表明，目前我国上市公司股权的集中程度相当高，仅国家股、法人股的比例就高达60％以上，董事会成员的50％以上来自第一大股东。这正是中国证监会领导人称之为内部人控制下的一股独大现象，这种股权结构在短期内也不会有大的改变。为防止这种内部人控制下的一股独大现象愈演愈烈，必须引入独立董事制度，并要明确规定这种治理结构情况下独立董事的比例并依法扩大其权限，在代表全体股东利益和公司整体利益前提下，特别强调独立董事代表中小股东的利益，从而提高公司董事会治理的公正性。

　　3.在双层治理框架下的独立董事制度。我国公司治理结构是沿用大陆法系国家的二元模式的，即在公司内部存在一个常设的监督机构——监事会。因此，再引入独立董事会，其监督职能的具体方式应有所不同，监督的内容也应有所不同。独立董事的监督应在法律层面。在董事会内部，应以对董事会决策的合法性、公正性、独立性以及战略、人事、薪酬等重大问题的决策进行监督，而监事会应在公司内部的治理层面，重点是在财务方面予以审计监督，以保证董事会有关财务决策有益于公司的整体利益及管理层能有效地执行董事会的财务决策。

　　4.独立董事具有双重身份。作为独立董事，他一方面代表全体股东和公司整体利益，为股东利益最大化目标而进行工作，从而获得自身的经济利益；另一方面，他又是独立于股东、公司以及一切与该公司有关联的实体和商务活动的。他是根据国家有关法律法规，依法进行监督。从这个意义上讲，独立董事又是国家证券管理工作向上市公司内部的一种延伸。作为全体股东利益的代表，只有为股东谋得最大的利益，而作为国家证券监管工作向公司内部的延伸，独立董事应具有良好的公众形象，切实发挥应有的作用，保障公司依法治理。上述两方面都能提高独立董事人力资本的价值。这一利益驱动机制是独立董事坚持诚信和勤勉义务的根本动力。因此，根据中国目前市场化水平和公司治理文化现状，人力资本社会评价机制是保证独立董事独立性的重要机制。在挑选独立董事的时候，其受教育程度、社会地位、个人财产、社会声誉都应成为考察的重要内容，以提高其机会成本，而职业经历和专业水平相对较为次要。这种特别重视独立董事素质和社会地位的个人条件，正是中国独立董事制度的一大特色。

　　
强化独立董事制度的基础条件


　　要在我国建立起富有成效的独立董事制度，不但要做好建立独立董事制度本身的一些具体工作，而且要从根本上奠定独立董事制度发挥效力的制度基础以及这些制度基础得以强化的条件。

　　建立和完善有关独立董事制度的法律体系。主要从四个层面着手：一是修改《公司法》。为适应新的情况，促进独立董事制度的形成和健康运行，应增加有关独立董事在董事会成员中的比例以及权利、义务、职责、作用的法律条文，而这些条文是制定有关独立董事具体法律法规的指导原则。二是由中国监督会等部门制定有关法规。对独立董事任职条件、产生程序，发表意见的原则以及薪酬等问题作出原则规定，并对独立董事的过失追究提出原则意见。三是由证券交易所制订上市公司独立董事指导意见和章程指南，对不同主导产权结构的上市公司独立董事的具体人数、具体条件、独立性解释、薪酬范围、发表意见的具体方式以及责任追究的程序方式作出具体规定，也应对独立董事在重大问题上必须坚持的原则和立场进行规范。四是上市公司的章程必须载明独立董事行权的具体内容和发挥作用的方面、方式和方法。这些法律是独立董事保持独立性和以法行权的根本依据。

　　调整股权结构，改变一股独大的格局。一股独大的股权结构是产生“内部人控制”，损害国家、企业和中小股东利益，导致管理腐败的温床，也是引入独立董事的制度性障碍。这一格局虽然在短期内难以彻底改变，但要作为一项战略性任务予以高度重视并从现在起着手解决。对于上市公司而言，可以引进战略投资伙伴，逐步增加国有股和法人股流通比例，通过多种方式减少国家和法人持股比例。对于新上市公司，国家应根据其主导产业和行业特点以及产业政策要求，确定国有股份和控股股东的股份上限，从而使上市公司不但做到了股权多元化，而且作到了股权分散化，为独立董事发挥作用奠定一个制度性基础。

　　进一步完善法人治理结构。建立独立董事制度是完善法人治理结构的一个非常重要的环节。反过来，一个完善的法人治理结构是独立董事发挥作用的重要基础，二者相辅相成，互为条件。对于我国的大多数上市公司来讲，虽然已有了法人治理的组织形式，但其运行机制还存在许多问题。其中加强监事会的建设，除通过法律、公司章程确保监事会依法行权外，还要加强监事会的专业化建设，坚决改变监事会成员由各类群众代表组成的现状；要让财务审计专家来担任监事会成员；把独立董事的监督与监事会监督有机结合起来，各有侧重，相互支持；各上市公司要依法披露独立董事、监事会的重大意见，证监部门对此要进行强有力的监管。

　　强化公司治理文化。公司治理文化是有效治理的信用基础，是公司核心价值观的重要内容，是提高企业竞争力，促进企业持续发展不可缺少的环境条件。任何一个公司业绩都是与其治理水平相联系的。大力宣传诚信、勤勉的信条，把公司整体利益、股东利益以及社会责任义务与独立董事个人的人力资本价值联系起来，从而引导约束独立董事承担责任义务。行使权力的价值观念与公司治理文化相一致，可以矫正社会对独立董事行为评价的价值标准。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（作者单位：兰州大学经济管理学院）