◇ 中国人民大学法学院教授、博士生导师 肖建国


修正后的民诉法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”对于该条规定，立法过程中虽然争议纷纭，各种不同的观点相互交锋碰撞，但是修正案通过之后，摆在学者面前的最大任务，是由过去的立法论转向司法论、解释论，认真研究民事公益诉讼条款的具体适用问题。

一、关于受理条件

公益诉讼属于民事诉讼的特别形态，人民法院受理公益诉讼的条件，除了本条有特别规定的外，应当适用起诉与受理条件的一般规定。新法第一百一十九条规定的积极条件、第一百二十四条规定的消极条件，在不与第五十五条规定冲突的情况下，可以适用。具体而言，除了第一百一十九条第（一）项关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定不能完全适用于公益诉讼外，其他规定可以直接适用。

受理公益诉讼案件的特殊条件，是必须具备第五十五条规定的“损害社会公共利益的行为”这一条件。公益诉讼不同于私益诉讼之处，在于前者保护的对象为涉及公共利益的事项。“社会公共利益”是一个不确定的法律概念，界定比较困难，理论上一般指“不确定多数人的利益”，具体而言，包括扩散性利益和集合性利益两种类型。前者指事先没有任何的关系而只是基于特定的事实原因才产生联系的人共同拥有的一种超越个人的不可分的利益（如因环境污染造成生态破坏而由原告提起的公益诉讼）；后者也是超越个人并且是不可分的，它属于先前在相互之间就有特定法律关系的特殊团体，在成员的身份上也比扩散性的利益要确定（如某消费者团体的众多会员因商家的霸王条款或不当行为而受到损害时，由消费者团体提起的公益诉讼）。

为审查确认发生了损害社会公共利益的行为，人民法院在受理公益诉讼案件时，还须要求原告提供初步证据材料表明上述两种公共利益被损害的事实，并且由法院审查确认其存在。公益诉讼的基本判断标准应当是：在一个特定的诉讼中，原告提出的诉讼请求所保护的法益是否超过了私人利益的范围，如是，即为公益诉讼；否则为私益诉讼。

二、关于起诉主体

第五十五条规定的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。这里有三个关键词：“机关”、“有关组织”、“法律”。

1．“机关”。“机关”概念比较宽泛，类型很多，包括立法机关、人民法院、人民检察院、行政机关等，因此，需要作目的性限缩解释，将“机关”解释为人民检察院、行政机关。

人民检察院可以提起公益诉讼，这是因为：（1）检察机关在我国宪政中居于法律监督者的特殊地位，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色；（2）检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的社会团体或民间组织；（3）现行法的依据。刑事诉讼法第九十九条第二款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉；（4）检察院已经积累了提起公益诉讼的实践经验。

行政机关可以提起公益诉讼，这是因为：（1）行政机关的行政执法权受地域限制，但提起公益诉讼不受此限制；（2）行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高；（3）行政机关提起诉讼，表明政府对此是支持的态度，法院在处理这类诉讼时，遇到的压力和阻力相对较小，法院审理判决不会与政府发生冲突。以环境公益诉讼为例，迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中人民检察院作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件，行政机关和检察院作为原告起诉的9件案件都以原告胜诉而告终。

此外，对于提起公益诉讼的行政机关应当限定为地、市以上的行政机关为宜。毕竟涉及环境污染、消费者权益保护的公益诉讼案件，影响范围大、涉及人数多、社会关注度高，协调复杂利益冲突的难度和压力也很大，区、县一级行政机关恐难以胜任。同时，公益诉讼级别管辖以中级法院为宜，与管辖级别挂钩的话，由地、市以上的行政机关提起公益诉讼比较妥当。

2．“有关组织”。“有关组织”众多，类型有社会团体（约25万个）、民办非企业单位（约20万个）、基金会（约2000个）。上述各种组织，情况复杂，良莠不齐，不一而足。因此，有必要通过司法解释对可以起诉的有关组织的范围进行必要的过滤和限制，如下的具体措施和实质性标准可以考虑：（1）依法设立或者依法登记或备案；（2）起诉必须符合组织或团体章程目的和业务范围；（3）符合组织或团体活动的区域要求；（4）组织或团体设立时间的限制，要求必须是设立2年以上为宜；（5）应当具有一定的经费来源和经费保障；（6）社团法人应当有一定数量的会员；（7）组织或团体须配备有相关的法律专业人士。

3．“法律”。如果严格根据语义解释，那么“法律规定的”中的“法律”，是指立法机关制定颁布的法律。这种解释方法带来的弊端，是现有法律对公益诉讼的规定极为匮乏，目前只有刑事诉讼法和海洋环境保护法对此作了规定。其中，海洋环境保护法第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这种解释方法不可取，因为它限制或阻碍了公益诉讼制度的发展，使得人民法院过去多年的公益诉讼试点限于停滞。

较为合理的解释方法是采取目的性扩张解释，即把“法律规定的”中的“法律”，解释为包括立法机关制定颁布的法律和最高人民法院的司法解释。这样，可以通过司法解释，拓展起诉主体的范围，保障公益诉讼制度在我国平衡、稳健地向前推进。

4．起诉主体竞合的处理。过去的公益诉讼实践备受关注的是法院立不立案，而非公益诉权行使的先后顺序问题，因而，多个起诉主体之间的冲突，并未引起大家的注意，甚至实践中出现了检察院、行政机关、社会团体共同作为原告提起公益诉讼的现象。鉴于人民检察院、有关行政机关、有关组织都有提起公益诉讼的资格，那么，对于发生竞合的公益诉权之间冲突的处理，必须未雨绸缪。笔者建议从以下两种方案中选择其一：

一是规定诉权行使的顺序。建议：授予检察机关、行政机关第一顺序行使公益诉权的资格，有关组织为第二顺序的公益诉讼原告。

二是现阶段不对公益诉讼原告的诉权行使设置先后顺序，具有原告资格的主体均可以直接向人民法院提起公益诉讼。为防止重复诉讼，法院受理公益诉讼后，应当通知其他具有原告资格的主体参加诉讼，在诉讼中列为共同原告。

三、关于诉讼请求

公益诉讼的诉讼请求体现了公益诉讼的质的规定性，同时诉讼请求的确定与起诉主体问题具有内在的关联。

1．公益诉讼请求的类型。在2000年之前的大陆法系国家中，民事公益诉讼实际上仅限于提供预防性救济，原告只能提起不作为之诉或撤销之诉，诉讼请求仅为预防性请求，即要求被告停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复原状等作为或不作为请求，不得提出私益损害的赔偿请求。在长达近百年的民事诉讼法史中，“不作为型公益诉讼”成为大陆法系公益诉讼的典型特征。直到2000年后，德国、法国等少数欧洲国家规定，在特定类型的公益诉讼中，原告也可以请求损害赔偿，由此，损害赔偿型公益诉讼开始浮上水面。这是因为，不作为之诉、撤销之诉等诉讼请求举证不复杂，程序易操作，而赔偿之诉在举证责任、赔偿的数额、赔偿金的归属与分配问题等很多方面存在较大的审理难度。

2．公权力机关作为公益诉讼原告决定了损害赔偿型公益诉讼在我国存在的必要性。国家公权力机关拥有法定的权限和职责，其收集证据、参与诉讼的能力和专业素养，相对于社会团体和个人而言更加强大，其公信力和权威性更高。因此，公权力机关提起的公益诉讼，其诉讼请求应当包括损害赔偿。我国海洋环境保护法、刑事诉讼法中规定的公益诉讼，均属于损害赔偿型公益诉讼。

四、关于程序特则

民诉法是以私益诉讼为中心制定的，而公益诉讼程序特则的立法供给严重不足。例如，对于特定环境公益案件，管辖法院如何确定、诉讼请求如何限定、原告收集证据的权利有多大、环境损害鉴定如何进行、要不要缴纳诉讼费用、原告能否放弃诉讼请求或者与对方和解、法院能否调解、能否发布禁止令、如何确定裁判的效力范围、裁判文书如何执行，等等，诸如此类的特殊程序问题，均须通过司法解释予以明确。
江苏省南京市人民银行


批转市人民银行关于南京市商业汇票承兑、贴现暂行办法的报告的通知
市人民银行




《南京市商业汇票承兑、贴现暂行办法》经各银行专业部门讨论、修改，并经南京市银行第五次联席会议通过，现呈报市政府审定。如无不当，请予以颁布。

南京市商业汇票承兑、贴现暂行办法
第一条 为了加强对商业信用的疏导和管理，发挥商业信用的积极作用，根据中国人民银行《商业汇票承兑、贴现暂行办法》，结合本市实际情况，特制定本办法。
第二条 本办法所称的商业汇票，是指单位之间根据购销合同，进行延期付款的商品交易所开具反映债权债务的票据。根据承兑人的不同，分为商业承兑汇票和银行承兑汇票。商业承兑汇票是由收款人开出，经付款人承兑，或由付款人开出并承兑的汇票；银行承兑汇票是由收款人或承
兑申请人开出，并向开户银行申请，经银行审查同意承兑的汇票。
第三条 签发、承兑、使用汇票，必须遵守以下原则：
1．使用汇票的单位，必须是在银行（包括城市、农村信用合作社，下同）开立帐户的法人。非独立核算的单位或其他临时机构，均不得使用商业汇票。
2．签发商业汇票，必须以合法的商品交易为基础。禁止签发无商品交易的汇票，更不准利用商业汇票扩大固定资产投资规模。对利用汇票进行非法交易、买空卖空的，银行或工商行政管理部门应扣留汇票，依法处理，开户银行或工商行政管理部门可对购方或销方按票面金额处以百分
之一的罚金。对以空头汇票向银行套取贴现资金的，一经发现，不论贴现是否到期，银行立即收回全部贴现资金，同时按贴现票面金额处以百分之一的罚金。
3．汇票承兑后，承兑人即负有到期无条件交付全部票款的责任。
4．汇票除按规定可向银行贴现外，不准流通转让。金融机构发现转让汇票，应即扣留，并对持票人按票面金额处以百分之一的罚金。
第四条 按照国家政策允许开放的商业信用，目前办理承兑业务的范围暂定为：
1．符合银行信贷政策，银行同意延期付款的合法商品交易；
2．季节性商品销售；
3．清理拖欠货款；
4．经开户银行审查同意的其他形式的商品交易。
第五条 汇票金额的起点为人民币一千元。
第六条 汇票承兑期限，由交易双方商定，一般为一至六个月，特殊情况可适当延长，但最长不得超过九个月。如属分期付款，应一次签发若干张不同到期日的汇票（汇票到期日必须大写）。汇票到期后委托银行收款的受理期为十天，逾期银行不予受理。
第七条 商业承兑汇票使用办法
1．付款人必须在汇票正面签署“承兑”字样，并加盖同预留在开户银行相符的印鉴。
2．付款人应于汇票到期前将票款足额交存开户银行，到期时由开户银行划转给收款人或贴现银行。
3．汇票到期日付款人帐户不足支付时，开户银行应将汇票通过收款人开户银行退还给收款人。同时对付款人比照签发空头支票的规定，按票面金额处以百分之一的罚金。收款人可向付款人追索经济损失，双方协商不一致的，可由工商行政部门或司法机关裁决，银行按裁决意见执行。


第八条 银行承兑汇票申请、使用方法
1．承兑申请人持汇票和购销合同及合法单证向开户银行申请承兑，银行应按照有关规定进行审查，符合承兑条件的，即与承兑申请人签订票据承兑契约，并在汇票正面签章。
2．承兑银行应按票面金额向承兑申请人收取千分之零点五至千分之一的承兑手续费，每笔手续费不足五元的，按五元计收。
3．承兑申请人应于汇票到期前将票款足额交存开户银行，承兑银行在到期日凭票据将款划转给收款人或贴现银行。
4．汇票到期日，如承兑申请人未存足票款，承兑银行除凭据向收款人或贴现银行无条件履行支付外，还应根据承兑契约规定，对承兑申请人执行扣款，并对尚未收回的承兑金额按日计收万分之万的利息。
第九条 承兑汇票贴现办法
1．收款单位需要资金时，可持未到期承兑汇票向开户银行或其他银行申请贴现。银行根据信贷资金的可能，并经审查确认为符合条件的，按票面金额扣除从贴现日至到期日的利息后，予以贴现。
2．贴现期限一律从贴现日起到汇票到期日前约定的日期为限。
3．已贴现的银行承兑汇票，到期日付款人在开户银行的帐户存款不足支付时，开户银行应按票面金额处以百分之一的罚金。承兑银行应按期将票款全数划转贴现银行。 对已贴现的商业承兑汇票，到期日付款人帐户不足支付时，开户银行在按票面金额收取百分之一的罚金后，立即将? 闫蓖嘶固忠校忠杏Υ犹稚昵肴苏驶诳凼眨陨形纯凼盏牟糠郑凑沼馄诖畲怼? 4．贴现率按照对申请贴现单位临时贷款利率低千分之零点三计算，以后如有变动，由人民银行公布。
第十条 商业承兑汇票遗失或注销，由收付双方联系处理。银行承兑汇票遗失或注销，由承兑申请人向银行书面申请注销。
第十一条 单位办理商业汇票，必须申请购买和统一使用银行印制的凭证。
第十二条 南京市（包括江浦、江宁、六合、溧水、高淳县）各单位因商品交易签发的同城商业汇票，必须统一执行本办法。异地的商业汇票承兑、贴现、按各专业银行规定办理。
第十三条 本办法由中国人民银行南京分行负责解释。



1987年1月26日