Some Problems on the Offence of Splitting the State
Zhao Zuo-jun
(Law School of Zhengzhou University,Zhengzhou 450052,China)

Abstract:Being a very serious crime of offences against state security in the penal code,the offence of splitting the state is being studied very flimsily.On the basis of the penal code and judicial administration,this thesis studies deeply the requisites in constitution of crime,the differences between this and some other offences,the form of numbers of crimes on the offence of splitting the state.
Key words:the offence of splitting the state;the requisites in constitution of crime;the differences between this and some other offences;the form of numbers of crimes

论分裂国家罪的几个问题

钊作俊*
（郑州大学法学院，河南 郑州 450052）


[内容摘要] 分裂国家罪作为危害国家安全的一种重罪，刑法学界的研究状况甚为薄弱。本文即立足于刑法规定，并紧密结合司法实践，对分裂国家罪的构成特征、罪间界限及其罪数形态等几个基本问题进行了较为深入的研究。
[关键词] 分裂国家罪；犯罪构成；罪间界限；罪数形态

分裂国家作为危害国家领土完整、破坏国家统一的一个罪种，在建国初期的《中华人民共和国刑法大纲草案》中已有此雏形，该草案第47条以“破坏统一战线”之罪名规定：“以反革命为目的，用挑拨、离间、煽动或者其他方法，破坏各民主党派、各民主阶级间、各民族间之团结者，处死刑、终身监禁，或者3年以上15年以下监禁，并可没收其财产之全部或者一部。”《中华人民共和国刑法指导原则草案》第33条也有类似的规定。1957年6月28日的《中华人民共和国刑法草案（初稿）》第99条明确规定：“阴谋颠覆政府、分裂国家的，处死刑或者无期徒刑。”79刑法第92条规定：“阴谋颠覆政府、分裂国家的，处无期徒刑或者10年以上有期徒刑。”[1]这一规定将颠覆政府与分裂国家这两种性质不同的犯罪行为予以并列，并将颠覆政府置于分裂国家之前，虽然不尽合理，但也是由当时的国际国内局势所决定的。然而，随着改革开放政策的实行以及国际交流的深入发展，尤其是新的国际国内形势以及反和平演变的需要，颠覆政府和国家政权的行为尽管仍然是危害国家安全的严重犯罪，但分裂国家、破坏国家统一的犯罪行为，尤其是祖国边疆部份地区的分裂行为日益猖蹶，维护国家统一和民族团结比过去的任何时候都更为重要。[2]基于此，97刑法将颠覆政府与分裂国家的犯罪行为分开予以规定，并将分裂国家罪排在紧次于背叛国家罪之后，同时将罪状中的“阴谋”一词去掉，从而形成了103条第1款的分裂国家罪：“组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一的，对首要分子或者罪行重大的，处无期徒刑或者10年以上有期徒刑；对积极参加的，处3年以上10年以下有期徒刑；对其他参加的，处3年以下有期徒刑、拘投、管制或者剥夺政治权利。”[3]本文即立足于此，拟对其中的几个基本问题进行研讨。
一、分裂国家罪的概念及其构成特征
所谓分裂国家罪，是指组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一，或者与境外的机构、组织、个人相勾结，组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一的行为。其主要构成特征如下：
（一）分裂国家罪侵犯的同类客体是国家安全，刑法学界对此并无异议，但对其直接客体的内容如何理解，我国学界则有不同的表述，如有学者认为，该罪的直接客体是国家的统一，[4]也有学者认为，该罪的直接客体是国家的统一和民族团结。[5]还有学者认为，该罪的直接客体是国家的安全与统一。[6]这几种观点的共同之处在于都认为其直接客体是“国家的统一”，而不同之处在于是否包括“民族团结”以及“国家安全”。按照我们的理解，国家安全是危害国家安全这一类犯罪的同类客体，不宜作为本罪所侵犯的直接客体的具体内容，此其一；其二，刑法第103条未明确规定民族分裂的行为方式，而且从广义上讲，民族团结也是国家统一内容的一部分，造成民族之间的不团结也从一个方面破坏着国家的统一。因此，本罪的直接客体宜表述为国家的统一。所谓国家的统一，是国家安全和一国政府进行管辖的重要标志。任何一个政府只有在保障国家统一的前提下，才能实现合法有效的管理与控制，才能使其意志、政策和法律得到充分体现和实施。同时，中华人民共和国是一个由全国各民族人民共同缔造的统一的多民族的社会主义国家，各民族之间平等、团结、互助的社会关系已通过宪法和法律得到确认，民族的团结是我们进行社会主义现代化建设事业的基本保障，也是全国各民族人民的根本利益之所在。国家保障各民族的合法权利和利益，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为，制造民族分裂必然导致国家的分裂。民族团结是国家统一的基本内容，破坏民族团结也就是破坏国家的统一，就是危害中华人民共和国的国家安全。而一些民族分裂分子和地方分裂分子，为了狭隘的民族和地方利益，置中华民族的整体利益于不顾，挟洋人以自害，甚至与境外的敌对势力相勾结，搞所谓的“地方自治”、“民族自治”和所谓的独立，企图破坏民族团结和国家统一。破坏民族团结和国家统一正是分裂国家罪社会危害性的主要表现。
（二）分裂国家罪在客观方面，表现为组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一，或者与境外的机构、组织、个人相勾结，组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一的行为。所谓“组织”，即为分裂国家、破坏国家统一而勾结、纠集多人，聚合一起并使之具有一定的整体性，以进行分裂国家、破坏国家统一的非法活动，或者非法建立旨在分裂国家、破坏国家统一的组织。司法实践中对此组织行为应当作广义的理解，既包括为了分裂国家而召集人员，也包括筹集物资；既包括以和平手段招兵买马，也包括以强迫等非和平手段聚集人员；既包括为了分裂国家而临时组织人员，也包括成立较为固定的犯罪组织，等等。所谓“策划”，是指为分裂国家、破坏国家统一而进行的秘密谋划、密谋策划、商议对策、谋议计划，即以阴谋的形式表现出来的分裂国家行为，如为分裂国家、破坏国家统一出主意、想办法，制定活动纲领、行动计划，研究制定各种对策、提出各种目标和任务，确定参加犯罪活动的人员和具体实施方案、实施步骤，秘密拟定伪政府人选，设定所谓“民族迁徙”、“民族回归”的非法越境路线等阴谋活动，等等。所谓“实施”，就是指实际实行，采取行动，直接参与分裂国家、破坏国家统一的活动，即实际着手进行具体的分裂国家、破坏国家统一的活动，既包括将组织、策划的具体的行为内容付诸实施，也包括组织、策划者以外的其他人在组织者、策划者的组织、领导、指挥下参加具体的分裂国家、破坏国家统一的活动，如宣布某一地方“独立”，脱离中央领导，进行分裂国家、破坏国家统一的游行、集会、示威、请愿等，进行所谓“民族迁徙”、“民族回归”的非法越境活动等。
所谓“分裂国家、破坏国家统一”，就是指把统一的中华民族、中华人民共和国分裂成几个部分，或者使不可分割的其中的一部分人为地分离出去，或者分裂我国统一的多民族国家，破坏民族团结、制造民族分裂。如将我国领土的一部分分离出去，脱离中央人民政府的领导，另行组成政权机构；宣布某一地方的行政区域从中华人民共和国的行政管辖或行政区域中分离出去，与中央人民政府形成对立、对抗局面；制造地方“独立”的割据状态，设置障碍、阻止延迟中央人民政府对其行政区域行使主权和回归；指挥、组织、实施所谓的“民族大迁徙”，弃图投奔境外或者国外，利用民族问题制造民族矛盾、试图建立民族独立王国，等等。如林彪反革命集团另立中央、分裂国家案：1971年，被告人林彪、叶群在获悉危害毛泽东主席的计划破产后，便阴谋带领黄永胜（中国人民解放军原总参谋长）、吴法宪（中国人民解放军原副总参谋长兼空军司令员）、李作鹏（中国人民解放军原副总参谋长兼海军第一政委）、邱会作（中国人民解放军副总参谋长兼后勤部长）等人南逃到他们当时准备作为政变根据地的广州，图谋另立中央政府，分裂国家，策划“如果要动武，就联合苏联，实行南北夹击”。9月12日，林立果、周宇驰分别向江腾蛟、王飞、于新野和胡萍等人布置南逃事宜，根据林彪等人的命令，空军司令部副参谋长胡萍安排了南逃广州的飞机8架，于9月12日将其中的256号专机秘密调往山海关，供在北戴河的林彪、叶群、林立果使用。王飞、于新野等人拟订了南逃人员名单，研究了分工和具体行动计划。当晚10时许，周恩来总理追查256号专机突然去山海关的行动，命令将该机立即调回北京。胡萍一面谎报256号专机去山海关是飞行训练，并伪称飞机发动机有故障，拒不执行调回北京的命令；一面将周恩来总理追查飞机行动的情况向周宇驰报告，周宇驰随后又报告了林立果。当晚11时35分和13时零时6分，李作鹏两次向海军航空兵山海关场站下达命令时，将周恩来总理关于256号专机必须有周恩来、黄永胜、吴法宪、李作鹏“4个人一起下命令才能飞行”的命令篡改为“4个首长其中1个首长指示放飞才放飞”。9月13日零时20分，海军航空兵山海关场站站长潘浩发现情况异常，即打电话请示李作鹏，飞机强行起飞怎么办？但李作鹏没有采取任何阻止飞机起飞的措施。林彪得知周恩来总理追查256号专机去山海关的情况后，感觉南逃广州另立政府的计划已经不可能实现，遂于13日零时33分登上256号专机强行起飞，仓皇出逃，途中机毁人亡。最高人民法院特别法庭开庭审理后认为，上述行为已构成分裂国家罪。
所谓“与境外的机构、组织、个人相勾结”，是指与境外的机构、组织、个人进行联络、密谋策划，意欲分裂国家、破坏国家统一。所谓“境外的机构、组织、个人”，主要是指香港、澳门和台湾地区的机构、组织和个人，以及尚不具备国家和政府性质的境外机构、组织或者政治团体及其代表人物。至于此外的“境外”是否包括“国外”，我们认为，从广义上讲，“国外”也属于“境外”，但如果行为人勾结国外的敌对势力，意图危害中华人民共和国国家主权、领土完整和安全的，恐怕不能再以本罪论处，而应以背叛国家罪论处。
根据刑法的规定，行为人只要实行了组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一这三种行为之一，而不需要全部具备，即构成本罪，即使是实施了上述三种行为的全部，也只能以本罪一个罪名认定，而不定数罪，更不实行数罪并罚。显然，本罪是行为犯。也就是说，分裂国家罪并不以实际上发生法定的危害结果为其既遂的成立要件，只要行为人着手于组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一的行为，或者以组织、策划、实施分裂国家，破坏国家统一为目的，与境外的机构、组织、个人相勾结的，即足以成立本罪，并且属于既遂。因此，本罪一经着手于实行即没有未遂存在的余地。但是否以此而否定犯罪中止、犯罪预备的存在呢？有学者认为，既然不存在犯罪未遂，也不存在犯罪预备和犯罪中止。如果行为人组织、策划分裂国家、破坏国家统一的活动，在进入实施阶段前自行停止进一步的实施行为，将已组织的参与者解散，亦未发生严重的社会后果的，只能视为事后态度问题，可能从轻处罚，但并不成立犯罪中止。同样地，实施者一旦参与犯罪行为，即便中途撤出，亦无由构成犯罪中止，只可作为其悔罪情节予以考虑。[7]我们并不同意这种观点。从刑法的规定来看，只要行为人着手于组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一的行为，或者以组织、策划、实施分裂国家，破坏国家统一为目的，着手与境外的机构、组织、个人相勾结的，即足以成立本罪，并且属于既遂，既遂以后当然无以存在未遂和中止。也就是说，本罪不存在实施阶段的未遂和中止，但这是否说明，本罪也不存在预备阶段的未完成形态呢？我们认为，虽然本罪一经着手实施，就没有犯罪未遂和犯罪中止存在的余地，但并不能因此而否定犯罪预备存在的可能。如出于分裂国家、破坏国家统一的目的，为与境外的机构、组织、个人相勾结而购买通讯器材，或者为实施分裂国家准备工具等行为，即是为分裂国家创造条件的预备行为，在此阶段，如果尚未着手于勾结境外的机构、组织、个人，或者正处于创造条件的准备阶段即停止的，从理论上说，完全可以成立本罪的未完成形态：由于意志以外的原因而未着手于本罪的实行的，成立犯罪预备；否则，如果是由于本人意志，则可以成立预备阶段的中止。所以，分裂国家罪虽然不存在实行阶段的犯罪未遂和中止，但可能存在着犯罪预备和预备阶段的犯罪中止。
（三）分裂国家罪的主体是一般主体，即年满16周岁、具有刑事责任能力的自然人，无论是中国公民，还是外国公民、无国籍人，都可以成为本罪的主体。从刑法的规定来看，本罪系必要共同犯罪，即只能由多数人共同实施，单独的个人不能构成本罪。基于各共同犯罪人的作用及其分工，本罪的主体可分为以下四类：
其一，“首要分子”。所谓“首要分子”，是指在实施分裂国家犯罪活动中起组织、策划、召集、领导或者指挥作用的犯罪分子，一般情况下，首要分子通常都是那些钻进我们党政军内部、窃取重要权力、居于重要地位、身居要职的野心家、阴谋家，或者在一定地区或某个民族中，具有一定的社会影响力的地方分离分子或民族分裂分子。尽管首要分子有时并不直接参与实施具体的分裂国家、破坏国家统一的犯罪活动，但他们或者是犯意的制造者，或者是犯罪组织、犯罪集团的组建者，是分裂国家罪的主谋和头子，他们在分裂国家罪的实施过程中社会危害性和人身危险性最为重大。
其二，“罪行重大的”。所谓“罪行重大的”，是指在除首要分子以外的，在组织、策划、实施分裂国家的犯罪活动中起主要作用或者重要作用的犯罪分子，即除首要分子以外的其他主犯。这类犯罪分子虽然并不直接组织、策划分裂国家的犯罪活动，但由于是分裂国家罪的主要实行者和主要责任者，因此，他们在分裂国家的犯罪活动中也属于那种社会危害性和人身危险性最为重大的一种。
其三，“积极参加的”。所谓“积极参加的”，是指在分裂国家的犯罪活动中态度积极、行为主动、意志坚定或者在犯罪活动中起积极作用但还不属于“首要分子”和“罪行重大”的那部分人。在司法实践中，是否属于积极参加，是对参与共同犯罪活动的人参与犯罪程度的评价，而这种评价既考虑其实施危害社会的犯罪行为在共同犯罪中的作用大小，也考虑行为人在共同犯罪中的分工及其人身危险的轻重。如率领他人积极实施危害行为，冲锋在前，或者虽然参与分裂国家的犯罪活动，但尚未直接造成严重的危害结果等。有学者认为，“积极参加的”从共同犯罪中的地位角度考虑，大致相当于从犯。[8]我们认为，这种观点似近武断。因为，从犯是指在共同犯罪中起次要或者辅助作用的犯罪分子，既然是积极参加的，并非起次要或者辅助作用，显然起的是积极作用，只不过和首要分子与罪行重大的相比所起的作用弱些而已，但绝不能以其没有首要分子和罪行重大的所起作用强大为由而认为他们是从犯，或者相当于从犯。对于“积极参加的”那部份人，应当根据他们在共同犯罪中起主要作用还是次要或者辅助作用而将其认定为主犯或者从犯。
其四，“其他参加的”。所谓“其他参加的”，是指除上述参与分裂国家的犯罪行为人以外的、受蒙骗、被胁迫、被利用或者随从、在犯罪活动中不起主要或重要作用的犯罪分子。而这些人虽然参与了分裂国家的犯罪活动，但他们对于其分裂国家的犯罪行为往往具有附合与随众的心理，他们在整个犯罪活动中仅仅起到一种所谓的规模扩大效应而不具有决定性的作用。但是，他们对于其行为的性质是分裂国家、破坏国家统一则是明知的，如果不具有这种明知，即不知道其行为是在分裂国家、破坏国家统一，则不属于参加分裂国家的行为，当然不构成本罪。
同时也需要指出，由于犯罪活动是一个动态的发展过程，行为人也会随着其在共同犯罪中的作用而发生身份的变化，因此，在上述四类犯罪主体中，可能存在着身份上的互相转化或者包容的问题，如事先是“一般参加者”，而随着犯罪活动的发展他也可能成为“积极参加者”甚至“罪行重大者”或“首要分子”；也可能会出现最先是“罪行重大者”、“首要分子”，而后来则变为“积极参加者”、“其他参加者”，甚至会退出整个犯罪活动。对此应当如何处理，我们认为，应当本着实事求是的态度予以认定，对于由轻度行为如“积极参加者”、“其他参加者”向重度行为如“罪行重大者”、“首要分子”发展的，应当以其后来的重度行为即“罪行重大者”、“首要分子”来认定；而对于由前述重度行为向轻度行为发展的，则应以其重度行为予以认定，但对其行为向轻的方向转变的事实，在量刑时予以充分考虑。
（四）分裂国家罪在主观方面只能是故意，过失不构成本罪。至于行为人在主观方面只能是出于直接故意，还是包括间接故意，刑法学界存在着两种观点。一种观点认为，本罪只能由直接故意构成，即行为人明知自己的行为会造成分裂国家、破坏国家统一的结果，并积极追求这种结果发生。[9]另一种观点认为，背叛国家罪在主观方面既可以由直接故意构成，也可以由间接故意构成，即行为人明知自己的行为会发生分裂国家、破坏国家统一的危害结果，并且希望或者放任这种结果发生。[10]对此，我们认为，主张本罪可以由间接故意构成的观点难以成立，而主张本罪可以由直接故意构成的观点尽管结论正确，但其理由并不足以令人信服。因为，这种表述直接将刑法总则关于犯罪故意的概念作为认定本罪属于直接故意犯罪的根据，而刑法总则中关于犯罪故意的概念存在着不甚协调的地方，并且不能涵盖所有的故意犯罪，仅仅适用于那些以法定的危害结果为犯罪成立要件的直接故意犯罪之中，如果某种犯罪根本不会发生法定的危害结果，或者法律没有将一定的危害结果作为其犯罪成立要件，那么，这种希望或者放任就不能说是对结果的放任，而仅仅是对行为的希望或者放任。而在我国刑法中又大量地存在着非结果犯，如举动犯、行为犯，而这些形态的犯罪并不要求行为人在主观上对物质性危害结果的希望或者放任。对结果犯而言，我们可以从行为人对危害结果的态度上判断是直接故意还是间接故意，但对于那些非结果犯如行为犯、举动犯而言，则不能也无法从行为人对危害结果的态度上判断出是直接故意还是间接故意，只要求行为人认识到自己在实施一个作为法律规定的构成要件的事实行为，并且积极实施即可，并不要求也不可能要求行为人对危害结果的态度。也就是说，在行为犯中，行为人对其行为可能发生的危害结果的实际态度不属于犯罪构成的主观要件，不是犯罪故意的内容。就本罪而言，由于法律没有将危害国家安全的结果作为犯罪构成的要件，只要实施分裂国家的行为，即足以危害国家的主权、领土完整和安全，从而构成本罪，并且属于既遂。如果把危害国家的主权、领土完整和安全作为危害结果，并进而把行为人对这一结果的态度也作为本罪的构成要件，恐怕就会得出行为人对于危害结果的发生可能持放任态度、本罪可以由间接故意构成的结论。
如前所述，本罪是以组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一为必要的行为犯，不以发生分裂国家、破坏国家统一的危害结果为犯罪成立的要件，因此，只要行为人在主观上认识到自己的行为是分裂国家、破坏国家统一，并且积极组织、策划、实施的，或者明知是境外的机构、组织、个人而与之勾结，组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一的，即构成本罪的故意内容。至于行为人对分裂国家、破坏国家统一的危害国家安全的结果是持希望还是持放任的态度，并不影响本罪直接故意的成立。易言之，本罪的故意内容只能是对组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一行为的故意，而不是对分裂国家、破坏国家统一结果的故意。如果把行为人对分裂国家、破坏国家统一的结果的态度也作为行为人主观故意的内容，那么，势必将本罪作为结果犯，这不但与本罪的刑法规定相矛盾，而且在司法实践中还会造成对其犯罪形态的不当认定，即认为只有危害结果出现了才成立既遂，否则只能成立未遂，如此而言，本罪很难成立既遂矣！
二、分裂国家罪的罪间界限及罪数认定
（一）分裂国家罪与背叛国家罪的界限
分裂国家罪与背叛国家罪在构成要件及其表现形式上存在着许多相似甚至相同之处，如它们侵犯的同类客体都是国家安全，其直接客体都牵涉到国家的领土完整与安全；它们在客观方面都可能与境外的机构、组织或者个人勾结，并且都以法定危害行为的实行而不以发生危害国家安全的结果作为犯罪成立的要件；它们在主观方面都是出于直接故意，并且这种故意都是就危害行为本身的态度而言的。但他们也具有原则性的不同：（1）就犯罪侵犯的直接客体而言，本罪侵犯的直接客体是国家的统一，而背叛国家罪侵犯的直接客体则是国民对其国家的效忠义务。虽然这两种犯罪都涉及到对国家领土完整的危害，但本罪对国家领土的危害，不是将我国的一部分领土分离出去，领土和国家的主权与安全并没有落入外国之手，而是制造地方“独立”的割据局面，这实质上是以破坏国家统一的方式危害国家安全，就此而言，分裂国家罪属于“内忧”；而背叛国家罪对国家领土的危害，则是勾结外国，或者与境外的机构、组织、个人相勾结，背离自己效忠国家的义务而向外国出卖国家主权、出让国家领土，或者策划外国向我国发动战争，侵占我国领土，这实质上是以出卖国家主权、出让国家领土或者破坏国家领土安全的方式而危害国家。[11]就此而言，背叛国家罪属于“外患”。（2）就犯罪的客观方面而言，这两种犯罪也有两点不同：首先，本罪不要求将“勾结外国”或者“与境外的机构、组织、个人相勾结”作为要件，即行为人是否勾结外国，或者是否与境外的机构、组织、个人相勾结，并不影响本罪的成立。而背叛国家罪缺乏“勾结外国”或者“与境外的机构、组织、个人相勾结”则无以成立犯罪；其次，在犯罪的行为表现方式和内容上，本罪是通过将中华人民共和国的一部分领土分离出去，脱离中央政府的领导，制造地方“独立”的割据局面而危害国家的领土完整，是以对国家统一和完整的侵害而危害国家安全。而背叛国家罪则是通过勾结外国，或者与境外的机构、组织、个人相勾结，以对国家主权、领土完整和安全的侵害而危害国家安全。（3）就犯罪主体而言，本罪属于一般主体，即只要年满16周岁、具有刑事责任能力，不管是中国公民，还是外国人、无国籍人，都可以成立本罪。并且，本罪只能由多数人构成，属必要共犯；而背叛国家罪的犯罪主体只能是年满16周岁、具有刑事责任能力的中国公民，并且单独的个人仍然可以构成本罪。（4）就主观故意的内容而言，本罪的行为人具有分裂国家、破坏国家统一的直接故意，即认识到自己的行为是分裂国家、破坏国家统一而积极实施；而背叛国家罪的行为人则具有危害国家主权、领土完整与安全的直接故意，即认识到自己的行为是勾结外国，或者与境外的机构、组织、个人相勾结而危害国家主权、领土完整和安全而积极实施。
（二）分裂国家罪与煽动分裂国家罪的界限
作为均以分裂国家为其最终目的的犯罪行为，煽动分裂国家罪是指以语言、文字、图画或者其他方式，鼓动、刺激、怂恿、引诱、激励他人实施分裂国家、破坏国家统一的行为，它与分裂国家罪在表现形式上有许多相似甚至相同之处，如它们侵犯的同类客体都是国家安全，其直接客体都是国家的统一；它们都以法定危害行为的实行而不以为危害国家安全的结果作为犯罪成立的要件；它们在主观方面都是出于直接故意，并且这种故意都是就危害行为本身而非其行为结果的态度而言的；它们的最终目的都是分裂国家、破坏国家统一。从行为之间的关系而言，煽动分裂国家的行为属于分裂国家的教唆或者帮助行为，如果刑法不另行设立煽动分裂国家罪，其煽动行为得以分裂国家罪的共犯论处，但既然刑法已将其规定为一种独立的犯罪行为，它与分裂国家罪即具有原则性的不同：（1）就客观方面的行为方式而言，本罪是指组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一，或者与境外的机构、组织、个人相勾结，组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一；而煽动分裂国家罪的行为方式系通过语言、文字、图象、网络或者其他方式煽动他人实施分裂国家、破坏国家统一，使没有分裂国家意图的人产生分裂国家的犯罪决意，或者刺激、助长、坚定其已产生的分裂国家的犯罪决意。煽动者并不需要亲自实施分裂国家的行为，被煽动者是否接受煽动从而实施分裂国家、破坏国家统一的行为，并不影响煽动分裂国家罪的成立。同时，此处的“煽动”应当排除分裂国家罪中的“组织”、“策划”行为中所包容的“煽动”内容，因为有时候的组织、策划分裂国家的行为也是以煽动分裂国家的行为为内容的。（2）就犯罪主体而言，分裂国家罪既包括首要分子和罪行重大者，又包括积极参加者和其他参加者；而煽动分裂国家罪仅仅包括首要分子和罪行重大者，并不处罚其他参加者，甚至积极参加者亦不构成煽动分裂国家罪。这是因为，煽动分裂国家罪仅仅是分裂国家罪的教唆或者帮助行为，如果属于首要分子和罪行重大者，应当予以刑事处罚；如果系其他参加者，则由于其社会危害性尚未达到应受刑罚处罚的程度，因而刑法不予干涉。（3）就故意的内容而言，本罪的行为人具有分裂国家、破坏国家统一的直接故意，即认识到自己的行为是组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一并积极而为；而煽动分裂国家罪的行为人所具有的仅仅是煽动他人分裂国家的直接故意，即认识到自己的行为是在煽动他人分裂国家而积极实施，并无具体的分裂国家的法定行为，即认识到自己的行为是在引起他人实施分裂国家的具体行为，并且希望和积极促成该行为的完成。
（三）分裂国家罪的罪数认定
行为人在实施分裂国家行为的过程中，又实施了危害国家安全的犯罪或者其他犯罪的，如何处理，在刑法学界和司法实务界存在着几种不同的观点。有的认为，应当定数罪，实行数罪并罚；也有的认为，应当按照处理牵连犯或者吸收犯的原则从一重处断；还有的认为，对于这种情况应当具体问题具体处理：行为人在实施分裂国家罪的过程中，如果其客观行为特征符合其他犯罪的成立要件而构成想象竞合犯时，如行为人以分裂国家为目的，指挥所谓的“民族迁徙”、“民族回归”而非法越境的，则不仅构成分裂国家罪，也构成组织他人偷越国（边）境罪，对实施分裂国家的犯罪人来说，符合想象竞合犯的特征，只能按照处理想象竞合犯的原则，以分裂国家罪一罪论处；如果行为人勾结外国，指挥所谓的“民族迁徙”、“民族回归”的，则行为人的行为具备背叛国家罪的性质，如果行为主体符合背叛国家罪的条件，则同时又构成背叛国家罪，这种情况最好也以本罪论处；如果属于牵连触犯其他犯罪的情况，如为组织分裂国家、破坏国家统一的犯罪活动，故意煽动民族仇恨、民族岐视，激起他们的愤恨与反抗，进而组织他人实施分裂国家活动的，则发生了手段行为与目的行为牵连的情形，对之应当按照处理牵连犯的原则从一重罪即本罪从重处断；如果实施的其他行为被本罪行为所吸收，如行为人首先煽动他人实施分裂国家、破坏国家统一的行为，继而又组织他们实施分裂国家、破坏国家统一行为的，从犯罪构成上，行为人实施了前后两个犯罪行为，符合两个犯罪构成，即煽动分裂国家罪和分裂国家罪，但由于二行为的前后的紧密联系，且后行为是高度行为，是重行为，而前行为是低度行为，是轻行为，对之可按照高度行为吸收轻度行为的处理吸收犯的原则，以分裂国家罪论处，不必实行数罪并罚。[12]我们虽然主张具体问题具体分析的观点，但并不同意这种一概以一罪论处的结论。在我们看来，对于那些在实施分裂国家行为的过程中，其构成特征又符合其他犯罪的，如果分裂国家行为与其他犯罪行为具有包容关系、竞合关系、吸收关系或者牵连关系的，而应当分别按照刑法上处理法条竞合、想象竞合、吸收犯或者牵连犯的原则从一重处断，如为破坏国家统一而成立具有黑社会性质的犯罪组织或者在出版物中刊载岐视、侮辱少数民族的内容的，成立牵连犯；先煽动一部份群众分裂国家又参与其中实施分裂国家的具体犯罪行为的，教唆或者帮助行为被实行行为所吸收；勾结外国分裂国家的，成立本罪与背叛国家罪的竞合，应当以一重罪即背叛国家罪论处；[13]等等。如果另行实施的其他犯罪行为与分裂国家行为不存在上述包容关系、竞合关系、吸收关系或者牵连关系，如在组织、策划一部分群众实施分裂国家活动的过程中，又煽动另外一部份群众分裂国家的，或者在分裂国家的过程中，为获得外国势力的支持而向他们提供国家秘密的，等等，恐怕不能以一罪论处，只能实行数罪并罚。

*作者简介：钊作俊（1966— ），男，河南省商水县人，郑州大学法学院副教授，法学博士，硕士研究生导师。主要研究方向：中国刑法的理论与实践，中国的死刑问题等。

注释和参考文献：
[1] 该法第103条规定，犯阴谋颠覆政府、分裂国家罪，对国家和人民利益危害特别严重、情节特别恶劣的，可以判处死刑。
[2] 如1997年2月，"东突"（即"东突厥斯坦"的简称，是1944年在新疆建立的一个旨在谋求新疆独立的反动组织，20世纪50年代流亡欧洲。据称，类似的流亡组织在海外有50多个，他们把中国新疆称作"东土耳其斯坦"。"杀回灭汉"是他们的口号，目的是以民族问题为借口将新疆分裂出去）分子在新疆伊宁策划了一场暴乱。有消息说，死伤人数在100左右。以伊宁大规模骚乱事件为标志，新疆民族分裂活动进入活跃期，带有"圣战"色彩的暗杀、爆炸等恐怖暴力活动频繁发生。包括攻打一些哨所、派出所、公安局等。2001年上半年，一个以暴力手段争取新疆独立的"维吾尔圣战组织"，携带自动武器袭击新疆库车县的公安局，局长陈平当场被杀。"圣战组织"成员凭其强大的火力，打伤六、七名公安人员后，突破追捕逃去。资料来源：中国新闻网，2001年11月16日。
[3] 该法第106条规定，与境外的机构、组织、个人相勾结，分裂国家的，依照第103条的规定从重处罚；第113条规定，犯分裂国家罪，对国家和人民利益危害特别严重、情节特别恶劣的，可以判处死刑。
[4] 赵秉志.新刑法教程[M].北京:中国人民大学出版社,1999.421.
[5] 高铭暄,马克昌.刑法学[M]（下编）.北京:中国法制出版社,1999.592.
[6] 肖扬.中国新刑法学[M].北京:中国人民公安大学出版社,1997.305.
[7] 于志刚.危害国家安全罪[M].北京:中国人民公安大学出版社,1999.122.
江西省人民政府


江西省基本农田保护办法
江西省人民政府第46号令



第一条　为了对基本农田实行特殊保护，稳定耕地面积，促进全省国民经济持续、快速、健康发展，根据国务院《基本农田保护条例》（以下简称《条例》）的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省行政区域内基本农田的划定、保护和监督管理适用《条例》和本办法。
第三条　本省行政区域内基本农田，是指本省根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期或规划期内不得占用的耕地。
本办法所称基本农田保护区，是指依照法定程序划定的对基本农田实行特殊保护的区域。
第四条　县级以上（含县级，下同）人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的重要内容，由上一级人民政府监督实施。
第五条　县级以上人民政府土地管理部门和农业行政主管部门按《条例》和本办法规定的职责分工负责本行政区域内基本农田保护管理工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。
第六条　全省基本农田保护区的总面积不得少于经核定的全省耕地总面积的80％。
设区的市人民政府、各地区行政公署基本农田保护区面积指标，由省人民政府土地管理部门会同农业行政主管部门编制，报省人民政府批准后执行。
县级人民政府基本农田保护区面积指标，由设区的市人民政府、地区行政公署土地管理部门会同农业行政主管部门根据省人民政府下达的面积指标编制，报设区的市人民政府、地区行政公署批准后执行。
划定的基本农田保护区总面积中应当有70％以上的一级基本农田。
第七条　在编制基本农田保护区规划和保护区面积指标时，县级以上人民政府土地管理部门、农业行政主管部门应当充分征求计划部门、城乡建设部门和其他有关部门的意见，使保护区规划和保护区面积指标与城市规划、村镇建设规划相协调。
第八条　下列耕地应当划入基本农田保护区：
（一）国务院有关主管部门、省人民政府农业主管部门和县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油和名、特、优、新农产品生产基地；
（二）高产、稳产农田；
（三）县级以上人民政府所在地城镇和大型工矿区所在地的蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）其他有良好水利设施和水土保持设施的耕地；
（六）经过治理、改造或者可以治理、改造的中、低产田。
基本农田保护最小单元为10亩以上并集中连片。
第九条　划入基本农田保护区的耕地分两级：
（一）符合前条第一款第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项条件，长期不得占用的耕地，划为一级基本农田；
（二）符合前条第一款第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项条件，规划期内不得占用的耕地和符合前条第一款第（六）项的耕地，划为二级基本农田。
第十条　基本农田保护区的划区定界工作，以乡（镇）为单位，由县级人民政府土地管理部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
划定的基本农田保护区，应当逐块定位、划界，并设立保护标志。保护标志式样由省土地管理部门统一制定，乡（镇）人民政府统一埋设。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变保护标志。
乡（镇）人民政府对划定的基本农田保护区应当登记造册，建立档案，并上报县级人民政府土地管理部门，县级人民政府土地管理部门应当对本行政区域内划定的基本农田保护区建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。
县级人民政府基本农田保护区划定后，经设区的市人民政府或地区行政公署验收合格，由县级人民政府予以公告。
第十一条　基本农田保护区划定后，县级人民政府应当向上一级人民政府（包括地区行政公署）和省人民政府土地管理部门报送以下资料：
（一）基本农田保护区面积汇总表；
（二）1：50000的基本农田保护分布图。
第十二条　划定基本农田保护区时，不得改变土地权属和原承包者的承包经营权。
第十三条　划定基本农田保护区的工作经费，由各级财政在耕地占用税和土地收入地方留成部分中列支。
第十四条 县级人民政府应当在本办法施行1年内完成基本农田保护区的划定工作。
第十五条　对非农业建设项目占用基本农田保护区内耕地实行许可证制度。
非农业建设项目确需占用基本农田保护区内耕地的，应当向县级人民政府土地管理部门填报《占用基本农田保护区耕地呈报表》，经土地管理部门征得同级农业行政主管部门的同意后，由用地单位持建设项目的批准文件向省土地管理部门申领《占用基本农田保护区耕地许可证》。
第十六条　省土地管理部门应当在收到申请之日起10日内，根据《条例》的规定，决定是否发给《占用基本农田保护区耕地许可证》。不发给的，应当书面通知申请人，并说明理由。
用地单位取得《占用基本农田保护区耕地许可证》后，方可按本办法第十七条的规定办理用地审批手续。
第十七条　占用基本农田保护区耕地审批权限为：
（一）占用基本农田保护区一级基本农田的，一律报省人民政府批准；其中占用500亩以上的，由省人民政府审核后报国务院批准；
（二）占用基本农田保护区二级基本农田的，按《江西省实施＜中华人民共和国土地管理法＞的办法》规定的审批权限报有批准权的人民政府批准。
第十八条　非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照国家有关法律、法规的规定缴纳税费外，还应当由用地单位或者个人负责开垦新的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按规定缴纳占用基本农田保护区耕地造地费（以下简称造地费）。
占用基本农田保护区内菜地的，按本省有关规定缴纳新菜地开发基金，不再缴纳造地费。
经省人民政府批准的以国家投资为主兴建的能源、交通、水利、国防军工等大中型建设项目（含省重点工程项目），免缴造地费。
第十九条　《条例》第二十一条规定的闲置费缴纳标准每亩为县（市、区）上年度耕地平均亩产值的2倍。
闲置费由县级以上人民政府土地管理部门收取，全额缴入同级财政专户。
第二十条　造地费由负责审批占用基本农田保护区耕地的县级以上人民政府土地管理部门收取，专项存入财政专户，省、市（地）、县（市、区）按2：2：6的比例分成。具体解缴分成办法由省财政厅、省土地管理局另行制定。
造地费主要用于新的基本农田的开垦、建设和中、低产田的改造，必须专款专用，不得挪用，其使用计划，由土地管理部门会同农业行政主管部门编制，由同级财政部门审核，报本级人民政府批准，使用情况由审计部门进行审计监督。
新的基本农田的开垦、建设和中、低产田的改造，由县级以上人民政府土地管理部门和农业行政主管部门按照各自的职责分工组织实施。
第二十一条　县级以上人民政府土地管理部门收取造地费、闲置费应当到同级物价部门办理《收费许可证》，并开具省财政部门统一印制的江西省基本农田专用收款收据。
江西省基本农田专用收款收据由县级以上人民政府土地管理部门向同级财政部门领购。
省财政厅、省土地管理局应当于每年终了后2个月内共同监销上年度已使用的江西省基本农田专用收款收据。
第二十二条　在基本农田保护区内禁止下列行为：
（一）建窑、非农业生产性建房、建坟；
（二）堆放固体废弃物；
（三）擅自挖沙、采石、采矿、取土。
第二十三条　基本农田保护区内已建的非农业建设设施和砖瓦窑，应当限期搬迁，并按国务院《土地复垦规定》进行复垦。
第二十四条　基本农田保护区内的耕地不得改作果园、林地。
基本农田保护区内的耕地确需开挖渔池从事水产养殖的，应当按下列规定报批：
（一）5亩以下的报乡（镇）人民政府批准，并报县级人民政府土地管理部门备案；
（二）5亩以上、100亩以下的报县级人民政府批准，报设区的市人民政府、地区行政公署土地管理部门备案，并抄报省土地管理局；
（三）100亩以上、500亩以下的报设区的市人民政府、地区行政公署批准，并报省土地管理局备案；
（四）500亩以上的报省人民政府批准。
负责批准的人民政府应当责令其补足相同数量和质量的耕地。
第二十五条　基本农田保护区划定后1年内，县级人民政府应当对基本农田保护区内耕地地力分等定级。
各级人民政府应当动员各方面力量，有计划、有步骤地进行农田基本建设，提高保护区内耕地地力，逐步将保护区耕地建设成高产、稳产农田。
第二十六条　在建立基本农田保护区的地方，应当按照《条例》第三十条的规定签订基本农田保护责任书。
第二十七条　各级人民政府应当每年向上一级人民政府报告本行政区域基本农田保护的数量、质量、变动情况并附图。
第二十八条　违反本办法规定，未取得《占用基本农田保护区耕地许可证》或者未经批准占用基本农田保护区内耕地进行非农业建设的，由县级以上人民政府土地管理部门责令其退还非法占用的耕地，限期拆除非法建筑物，恢复原耕种条件，并处以被侵占耕地每平方米5元以上、10
元以下的罚款。
第二十九条　违反本办法第二十二条规定，严重毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地管理部门责令其限期治理，并处以被毁坏耕地每平方米5元以上、10元以下的罚款。
第三十条　违反本办法第十条规定，破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的，由县级人民政府土地管理部门责令其恢复原状，可以并处200元以上、500元以下的罚款。
第三十一条　违反本办法第十五条、第十七条、第二十四条规定的，批准行为无效，对直接负责的主管人员和其他责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第三十二条　单位非法占用造地费或者闲置费的，由其上级财政部门责令其退赔，可以并处非法占用款额3倍以下的罚款，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；个人非法占用的，依法处理。
第三十三条　依据本办法作出的行政处罚，其决定和执行应当符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。
第三十四条　当事人对处罚决定不服的，可以依法申请复议、提起诉讼。在法定期限内，当事人既不申请复议、也不起诉、期满又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十五条　本办法具体应用中的问题由省土地管理局负责解释。
第三十六条　本办法自发布之日起施行。



1996年4月26日