“直管”的反思

杨 涛


清点去年在行政体制的管理上的改革举措，中央将在全国实行省以下土地垂直管理体制无疑令人瞩目，此举据称旨在为实行最严格的耕地保护制度，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控。
“直管”是指中央、省直接管理一些行政机关单位、部门，这些单位的人员由都由中央或省条条直接任命，财、物及业务都由中央或省条条直接管理，地方党政乃至权力机关??人大都无权过问。近些年来，随着国税、地税、工商、技术监督、稽查征费等一大批行政执法机关收归中央或省直接管理，地方政府特别是县及以下的政府越来越像个协调机构，某位地方政府官员在一次会议上形象地说：“坐了一屋子的中央军。“
收归中央或省直接管理的主要理由是要防止地方保护主义，因为这些行政执法机关对于监管市场有着重要职责，对于维护全国统一市场关系重大，而这些行政执法机关在地方政府领导下，难免会保护地方利益，而破坏全国统一市场的形成，可谓用心良苦。
然而，“直管”带来的是利多还是多弊呢？甚至于它所能带来的避免地方保护主义能否给我们带来预期的效益呢？在现在这种各个行政机关都要求收归省管的鼓躁风气下，这些都到了要我们反思的时侯了。
首先，“直管”有损行政权高效行使的本质。地方政府统一管理地方全盘事务，统一指挥、统一调度、遇事要及时处理，“直管”的行政执法机关人、财、物不在地方，并不很听从指挥，它们与其他地方行政机关也因不是同一已出，协调、配合也不流畅。特别是如果“直管”的行政执法机关认为地方政府与上级主管部门不一致，不听从指挥，完全可能错失良机。
其次，“直管”易于滋生新的腐败怪圈，不利反腐。垂直管理的行政机关不受地方权力机关任命与监督，对其负有监督管理职权的上级部门又限于地域不能充分知情，或因为利益关联而共生腐败。正如邹云翔在《新京报》撰文称：垂直管理在防范了地方保护主义，制止了“块块”腐败的同时，不能避免“条条”上的腐败。
另一方面，“直管”又不能真正达到遏制地方保护主义的效果。在地方政府强令要求“直管” 行政执法机关违法行政时，这些机关有时又不得不听从，因为生活在人家地皮上，水、电、粮乃至子女入学都扼在地方手中。当遇到上述问题刁难时，它们又无冤可伸，因为司法机关在地方控制之下，有时甚至司法机关本身在地方政府指使下助纣为虐，枉法司法。
这要求我们重塑中央、地方权力划分，重塑行政、司法、立法的关系。
在联邦制的国家，中央的权力来源于邦的权力的让与，在单一制的国家，地方政府的权力是来源于中央，由宪法和法律加以规定。我国是在单一制的国家，中央与地方国家机构职权划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。在行政权领域，分权一般依照以下原则：一、与国家整体利益有的国家行政事务，由中央政府直接管理。二、与地方居民利益直接有关的地方行政事务，由地方政府直接管理。三、与国家整体利益和地方居民利益都有关系，则在中央统一规定，指导、监督下由地方管理。
笔者认为，在涉及国防、外交、海关、商检、国税等关系到国家主权、领士完整和国计民生等重大全国性的事务由中央政府直接管理。而地税、工商、技术监督、土管等机关单位虽与国家整体利益有关但总体是行使地方行政事务，并在地方执行便于高效率，应由地方来管理，国家及上级相关部门要加强指导、监督。并且这些机关单位要放在县（市、区）一级政府，因为县（市、区）的政府是最基本的统治单位，直接面临一线管理。
而真正要实施“直管”的恰恰是司法机关，司法权是保证国家法律统一、正确实行的权力，司法要做到上述保证，是要独立于地方，要对地方行政权力产生制衡，在地方行政机关执法偏差时予以相对方救济。从本质上讲，司法权是国家或者准确地说是中央的权力，其人、财、物及业务都由中央条条直接管理，因此，“直管”的应当是司法机关，包括法院和检察院。
如果能确立这种清晰分权的体制，我们会看到，中央、省主要管理与国家和省整体利益的事务，无须事无巨细一把抓，对于涉及中央、省与地方的事务的，由其所属工作部门加强指导、监督，确保下级政府不出偏差。而地方政府享有足够的地方事务处理行政权力，便于高效行政。国家地方权力机关也能得行使监督权，防止行政权力腐败。司法权则代表中央，对地方政府的违法行为予以纠正，加强对行政权力的监督与制衡。
通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士
邮编：３４１０００
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人事部办公厅


人事部办公厅关于认真做好1997年秋季专业技术人员资格考试工作的通知
人事部办公厅



正值中共十五大召开前后，将有11项专业技术人员资格考试陆续进行。认真、细致、周密地组织并实施好这些考试，对维护社会安定，庆祝十五大召开，具有特殊重要的意义。现就进一步做好有关工作提出如下要求：
一、各地人事（职改）部门要与专业主管部门通力协作，加强团结，共同对考前各项准备工作进行一次认真的检查，发现问题，及时解决。进一步落实岗位责任制，明确分工，责任到人。各地专业主管部门要会同考试管理机构，从系统和行业内，对参与考试工作和参加考试的人员进行
考前教育，重申考试纪律，提高思想认识。
二、各级人事（职改）部门、专业主管部门和考试管理机构要增强保密意识，落实保密措施，加强对涉密人员的保密教育，认真做好试卷的运送、保管、分发、评卷、登分等环节的保密工作，确保试题、试卷在启用前的绝密状况。各级考试管理机构要周密制定考务工作各环节的计划和
要求，保证考试工作万无一失。
三、要加强对资格考试主考、监考和巡视人员的培训教育工作，帮助他们熟悉和掌握考试工作的有关政策和管理知识，提高他们对考试工作的责任感和使命感，严厉打击违纪行为。要从组织管理入手，严格考核下一级考试管理机构的工作，对制度不落实和考试工作中出现严重问题的，
要严肃处理，直至追究有关领导责任。
四、加强对资格考试工作的领导，强化和完善资格考试工作的社会监督机制，动员社会各界力量，共同做好资格考试监督工作。各级人事（职改）部门和专业主管部门要互相支持、互相监督、互相配合，充分发挥各方面的优势，认真落实考试管理各环节的工作。
资格考试工作涉及人数多、社会影响面大，事关专业技术人员的切身利益。各地人事（职改）部门和各专业主管部门必须充分认识其重要性、艰巨性和复杂性，以高度的政治责任感和认真负责的工作态度，确保考试工作的顺利进行，为中共十五大召开和贯彻落实十五大精神创造良好条
件。
各地在组织实施考试工作中，对遇到的问题，要及时向我部专业技术人员职称司和各专业主管部门报告。



1997年9月1日