财政部 教育部


关于切实加强义务教育经费管理的紧急通知

财教〔2012〕425号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、教育厅（教委、局），新疆生产建设兵团财务局、教育局：
　　义务教育是国民教育的基础，在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全局性重要作用。《义务教育法》规定，义务教育是国家必须予以保障的公益性事业。近年来，国家通过实施农村义务教育经费保障机制改革、免除城乡义务教育学杂费等一系列重大政策，加大了对义务教育的投入力度，促进了义务教育发展。特别是随着财政性教育经费投入占国内生产总值4%目标的实现，义务教育将得到更好地保障。但是，在有些地方，由于思想认识不到位、管理基础薄弱、制度执行不严等原因，义务教育经费管理还存在一些亟待解决的问题。特别是今年以来，媒体先后曝光了一些地方虚报学生人数套取财政资金、挤占挪用教育经费、学生自带课桌椅上学等问题，在社会上造成了不良影响。为切实加强义务教育经费管理，现就有关要求通知如下：
　　一、进一步提高认识，把加强义务教育经费管理放到更加突出位置
　　（一）提高思想认识。管理好义务教育经费，事关教育事业健康发展，事关人民群众的切身利益，事关社会和谐稳定。各级财政和教育部门要充分认识加强义务教育经费管理的重要性和紧迫性，进一步增强工作的主动性和自觉性，切实转变“重投入、轻管理，重分配、轻监督”的错误观念，把管理好义务教育经费作为当前和今后的一项重点工作任务，抓实抓好。
　　（二）深入组织学习。地方财政和教育部门要定期组织本部门相关人员及辖区内中小学校长学习《教育法》和《义务教育法》等教育法律，增强依法办学的意识；学习党中央、国务院关于促进义务教育发展的各项政策，规范办学行为；学习关于加强义务教育经费管理的财经制度，提高依法理财的水平。
　　（三）加强宣传工作。地方财政和教育部门要充分利用各种媒体，加强对义务教育法律制度及政策的宣传，准确解读政策内涵，总结推广好经验和好做法，让义务教育各项惠民政策家喻户晓，让加强义务教育经费管理的理念和要求深入人心。
　　（四）转变工作作风。地方财政和教育部门要始终树立求真务实、为民服务的理念，全面掌握当地教育及经费管理实际情况。要带着感情、带着责任开展工作，尤其要深入基层、深入一线，了解实情，切实解决义务教育经费管理中的问题，为义务教育健康发展服好务。
　　二、进一步规范管理，确保义务教育经费使用安全、规范和有效
　　（五）科学合理安排经费。省级财政和教育部门要加大义务教育经费统筹力度，优化教育支出结构，在经费安排上重点向农村、边远、民族、贫困地区倾斜，向义务教育发展的薄弱环节倾斜。县级财政和教育部门在安排中小学校预算时，要优先确保基本办学条件和基本教育教学需要，确保教师工资按时足额发放，确保学校的正常运转，并加大对薄弱学校和教学点的支持力度。中小学校要优先保证基本支出，分轻重缓急合理安排项目支出。在安排2013年预算时，各地要对义务教育学校基本办学条件保障情况进行排查，按照“保基本、补短板、扫死角”的原则，合理安排预算，坚决杜绝再发生类似学生自带课桌椅上学等问题。
　　（六）严格学校经费管理。中小学校要规范经费使用程序，完善内控机制，严格按照批准的预算安排支出，严格执行国家规定的开支范围及标准。各项支出应按实际发生数列支。不得在学校公用经费中开支人员经费，不得挤占和挪用专项资金，严禁私设小金库、账外设账、公款私存和虚列支出等。
　　（七）夯实管理信息基础。中小学校应当按照要求提供准确、完整的事业统计数据，教育部门应当对数据进行认真审核，并按一定比例进行抽查。教育部门和学校要完善中小学生学籍管理系统，定期对学籍信息进行清理和更新，杜绝“双重学籍”和“在校不在籍”情况的发生。
　　（八）加强监督检查。根据《财政部门监督办法》（财政部令第69号）规定，财政部门要发挥专职监督机构和业务管理机构作用，加强对义务教育经费管理使用的监督。有条件的地方，乡镇财政所可以发挥“就近监管”的优势，加强对中小学校经费使用的监管。教育督导部门要加强对县级教育部门及学校经费使用情况的督导检查。中小学校要建立健全财务信息公开制度，及时公开本校财务收支状况，加大专项资金管理使用、政府采购等情况的公开力度。省级财政和教育部门每年要选择若干个县（市）开展义务教育经费管理使用专项检查，并将检查情况报送财政部和教育部。财政部和教育部将视情况对各省（自治区、直辖市）义务教育经费管理使用情况进行抽查。
　　三、进一步明确责任，建立奖惩机制
　　（九）明确管理责任。省级财政和教育部门应当按照“经费省级统筹”的原则，明确辖区内各级财政应承担的义务教育经费，落实省级财政投入，合理安排中央和省级对下转移支付资金，对辖区内义务教育经费管理使用情况进行监督。县级财政和教育部门对义务教育经费负主要管理责任，负责落实县级财政投入，组织和指导中小学校预算的编制、执行和决算工作，管理和培训学校财会人员，监督中小学校经费使用。中小学校要及时按规定编制学校年度预、决算，严格按批复的预算抓好执行。
　　（十）建立奖惩机制。中央和省级财政、教育部门要建立义务教育经费管理使用情况通报制度，对发生的重大问题分别在全国和省内进行通报。中央和省级财政要将义务教育经费管理使用情况作为对下转移支付资金分配的重要参考因素。对于违反财经纪律的，按照《财政违法行为处罚处分条例》等规定进行处理。
　　省级财政和教育部门要迅速传达本通知精神，并结合本地实际，制定具体工作方案，确保各项要求落实到位。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财政部　教育部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2012年11月26日











刘剑文 北京大学法学院 教授




关键词: 收入分配/财税法制创新/分配正义
内容提要: 收入分配不公成为影响中国社会长治久安的不利因素，必须通过改革予以解决。在各种改革路径中，法律手段应当受到充分的重视。财税法在各类法律制度中与收入分配的关系最为密切，因而其在收入分配改革中可以发挥最直接的作用。分配正义是引领收入分配与财税法制创新的共同价值与目标，而其内涵在我国当前主要体现为对公平的重视。财税法从价值、功能到结构都与分配正义的内涵相契合。在与收入分配改革的互动中，财税法需要在平衡国与民、央与地、贫与富的关系上发挥作用，体现出财税法制创新中的分配正义观。


引言

我国当前的收入分配不公已不仅仅是经济和民生问题，而且成为关系国家稳定的社会和政治问题。尤其是在个人收入分配领域，过大的、不合理的收入差距导致贫富分化呈现加速的趋势。这种状况将对社会稳定带来直接影响。因此，必须从战略全局的高度，深刻认识贫富差距不只是一个普通的经济问题，而是一个突出的社会问题，进一步提高对解决贫富差距问题的重要性和紧迫性的认识。[1]在2010年、2011年“两会”期间，收入分配问题成为排在首位的焦点问题，“收入分配改革”成为全社会关注的“热词”。可以看出，收入分配在我国正在成为一个影响社会稳定和秩序的问题。如果有越来越多的人感到收入分配的不公平以及由此带来的不合理的贫富差距，那么就会有越来越多的人因此而质疑和反对现行的分配制度乃至整个社会制度。这也是导致我国政府，尤其是地方各级政府“维稳”压力不断增大的原因之一。从短期来看，权宜性的措施或许能够发挥一定的作用，但是从维护国家与社会长治久安的远景来看，必须从根源上寻找解决问题的办法，而这需要加大收入分配的调节力度，改革现行不合理的收入分配机制。

那么，收入分配改革在实践中应该如何推进？一般来说，在可供选择的路径或手段中，包括了经济、行政以及法律三种。其中，通过发展经济来改善分配能够达到一种帕累托改进的效果。也就是说，通过创造更多的财富来使得每个人都分配到更多的财富。我国改革开放以来一直通过经济增长来促进各类主体的收入增加。这就属于通过发展经济来改善分配的路径。利用行政手段来进行收入分配的做法也在我国的收入分配过程中发挥作用。在计划经济时代甚至更早的年代里，通过行政配给来解决分配问题是比较常见的方式。应该说，以上两种分配方式都具有其特定的作用。特别是在我国经济发展的初期，由于社会财富数量有限，人们往往关注的是如何通过生产来创造更多的财富。随着社会财富的增加，人们的注意力逐渐集中于大量的社会财富应当如何分配。换言之，人们对分配问题的关注超过了对生产的关注。但是，我国收入分配改革长期以来没有取得实质性的进展，究其原因，则是对法律手段的忽视，在克服分配不公的手段上未能完成从主要依靠政策向主要依靠法律的转变。因此，无论是现在已经着手进行的收入分配改革措施，还是未来的收入分配改革方案的设计，都应当尽可能地将其纳入法治化的轨道。[2]在诸多与收入分配相关的法律制度中，由于财税法与作为财富分配手段的财政税收之间具有的紧密联系，其作用表现得最为直接和明显。财税法治与制度创新有助于解决当前我国收入分配中存在的问题，实现分配正义的价值目标。财税法制创新与收入分配改革存在理论与实践上的内在联系，能够为收入分配改革提供有效的制度资源，与此同时，也为财税法的发展与创新设定目标。

一、作为公平的正义：我国当前收入分配的价值探索

在经济学上，研究分配问题的一个重要概念是国民收入分配。国民收入分配主要包括两个层面，一是初次分配，即在创造国民收入的物质资料生产部门的各方面当事人之间进行分配；二是再分配，即在初次分配的基础上在物质生产部门与非物质生产部门之间、国民经济各部门之间、各部分人之间进行分配。财政既参与初次分配也参与再分配，但主要在再分配中发挥调节作用。在经济学的研究中，收入分配问题是永恒的主题也是永恒的难题，原因在于分配的规则难以确定，而规则的背后则是价值的冲突。

（一）收入分配的思想和理论中的价值归纳

在人类的经济思想史上，有关分配的思想可谓绵延不绝。从早期的空想社会主义分配学说到近代西方经济分配理论，都明显体现出对收入分配的关注。空想社会主义的奠基者托马斯·莫尔在其《乌托邦》中指出，如果不彻底废除私有制，产品不可能公平分配。在其设想的“乌托邦”社会中，全体居民均匀分配产品。[3]法国空想社会主义者摩莱里主张实行平均的按需分配，这是一种朴素的公平分配思想，为后来的社会主义分配思想奠定了基础。[4]在法国资产阶级革命和英国产业革命爆发后的19世纪初期，空想社会主义的分配思想逐渐有了务实的倾向。埃蒂耶纳·卡贝把平等理解为相对平等而非绝对平等。[5]德萨米认为，合理的平等应该是“实际的平等”，是根据自己的能力、知识和特长参加共同劳动，并按照需要来享受共同的产品。[6]圣西门的分配思想里开始出现了对平均分配的质疑和否定，提出了按照才能和贡献大小分配收入。[7]傅立叶也提出在按劳分配的同时也要考虑资本、才能进行分配。[8]欧文认为理想公平分配方式是按需分配。[9]总之，空想社会主义者的分配思想的核心是“平均”，这里既有历史贡献也有历史局限。贡献在于认识到分配差异过大的危害，而局限在于走向了极端的平均主义。

在马克思主义的分配思想中，极端平均的思想得到了纠正，而代之以“平等”的思想。马克思指出，要历史地看待资本主义分配过程中等价交换原则对社会主义公平分配理论的影响。“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化的发展。”[10]恩格斯强调公平与平等的区别，指出公平分配并不意味着平等分配。资本主义社会在私有财产的基础上，分配遵循资本家按资本分配、工人按劳动力价值分配的准则，其结果是出现了严重的两极分化，公平分配和平等分配出现了分歧。列宁把公平分配确定为社会主义的产品分配原则，肯定了公平分配的社会主义性质，承认商品货币关系是公平分配得以实现的前提。斯大林进一步丰富和发展了马克思的分配理论，把按劳分配基础之上的社会产品的公平分配推进到了一个新的阶段。列宁和斯大林所采用国家调节、集中管理的模式来实践公平分配，在具有实践价值的同时，显然忽视了自由在分配中的作用，因而最终遭到失败。

在西方近代的经济思想中，古典自由主义认为分配的目的旨在保障自由和权利。其中亚当·斯密和萨伊都强调自由与平等的同等价值，倡导机会平等而非结果平等。福利经济学认为，增进社会福利的途径之一就是收入分配均等化。因此，福利经济学的公平观具有很强的平均主义色彩。但是其进步的一面体现在，以增进社会福利为目标提出了“重视公平与效率关系”的命题。罗尔斯主义明确提出了“作为公平的正义”、“正义即公平”思想。他指出，分配正义的主题是社会基本结构和基本制度安排。在罗尔斯提出的平等自由和公平的两个原则之中，差别构成了公平正义理论的核心。“认可社会不平等和经济不平等，这些不平等在现代国家中对于工业经济运行时必需的或是能够极大提高效率的。”[11]

可见，从空想社会主义的平均分配到马克思主义的平等与公平分配，社会主义的分配思想所体现的价值取向尽管存在一些分歧，但总体上是一种民主化的分配思想。与之形成鲜明对照的是，资本主义的分配方式尽管也提出公平分配，但是自由与效率的价值取向十分明显。通过对上述两类比较典型的分配理论进行梳理，我们可以归纳出其中的一个重要线索，即在价值的层面上，平均、平等、公平、自由、效率等若干价值要素的较量。

（二）我国收入分配实践的价值提炼

从新中国成立到1978年改革开放之前，我国尽管一直提倡按劳分配，但实际上采用的是平均主义的分配方式。这种落后的分配方式尽管曾一度有利于经济恢复，却也隐含着阻碍经济发展的负面因素。从1978年开始，平均主义的分配政策首先在农村被突破。实行家庭联产承包责任制在分配上的一个变化就是贯彻按劳分配，克服平均主义。这极大地调动了农民的生产积极性，初步体现出对效率的追求。1984年10月，中共中央十二届三中全会发布《关于经济体制改革的决定》，指出平均主义是贯彻按劳分配的障碍，要求建立以承包为主的多种经济形式。随着城市经济体制改革的收入，城市分配制度改革开始推进。1987年10月，中国共产党的十三大提出分配政策既要有利于善于经营的企业和诚实劳动的个人先富起来，合理拉开收入差距，又要防止贫富悬殊，坚持共同富裕的方向，在促进效率的前提下体现社会公平。1992年10月，中国共产党的十四大把我国经济体制改革的目标确立为建立社会主义市场经济体制，在分配制度上以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平。1993年11月，中国共产党十四届三中全会发布《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次明确提出分配政策上的“效率优先，兼顾公平”，这一说法一直沿用到2003年中国共产党十六届三中全会发布的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》文件中。2004年9月，中国共产党十六届四中全会通过《关于加强党的执政能力建设的决定》，关于分配政策的表述变为“注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，切实采取有力措施解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题，逐步实现全体人民共同富裕。”2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《“十一五”规划纲要》提出“规范个人收入分配秩序，强化对分配结果的监管，努力缓解行业、地区和社会成员间收入分配差距扩大的趋势。更加注重社会公平，特别要关注就学、就业机会和分配过程的公平。”2006年10月，中国共产党的十六届六中全会发布了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出“规范收入分配秩序”、“更加注重社会公平”。2007年中国共产党十七大报告提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”2011年3月，十一届全国人大四次会议通过的《“十二五”规划纲要》延续了注重公平的分配政策，提出“努力缓解行业、地区和社会成员间收入分配差距扩大的趋势。更加注重社会公平，特别要关注就学、就业机会和分配过程的公平。”

从上可以看出，我国的收入分配实践是沿着“平均－效率与公平并重－效率优先，兼顾公平－更加注重公平”的路径展开的，效率与公平的地位关系从“并重”的等量齐观到“优先”、“兼顾”的差别对待，再到“更加注重公平”。这既是经济规律作用使然，也是收入分配政策中的价值理念在实践中的不断转换。笔者认为，在我国未来的收入分配政策与制度中要寻找到使效率与公平之间协调与平衡能得以充分体现的“黄金分割点”。就目前来说，至少要做到要提高公平在分配过程中的地位，即重视和强调收入分配的公平性。

（三）分配正义的内涵及其价值阐释

从价值的层面来看，无论是人类历史上有关分配的思想或理论还是我国收入分配的政策与具体实践，各类价值要素都在其中占据各自的地位。在这些价值要素中，“平均主义”显然是一种不够成熟或者仅在少数特定环境下才有意义的选择。相对而言，平等、公平、自由和效率常常成为令人们纠结的选项，原因在于这四种价值要素均内涵于正义的理念之中，并具有与之复杂的联系。例如，平等往往构成人们衡量是否正义的最直接的感受。自由甚至被视为是整个法律正义哲学的核心。“在一个正义的法律制度所必须予以充分考虑的人的需要中，自由占有一个重要的位置。”[12]不仅如此，自由的重要意义还在于它在实际生活中已经被具体化为基本人权的内容。“在当今这个世界的许多国家中，法律都承认了公民的某些基本自由。这些基本自由通常包括言论自由权利、集会自由权、迁徙自由权利、获得财产的权利和缔结合同协议的权利。上述权利往往得到宪法上的保护。”[13]当然，自由作为正义的内涵之一也是受到限制的。“如果我们从正义的角度出发，决定承认对自由权利的要求乃是植根于人的自然倾向之中的，那么即使如此，我们也不能把这种权利看作是一种绝对的和无限制的权利。任何自由都容易为肆无忌惮的个人和群体所滥用，因此，为了社会福利，自由就必须受到某些限制，而这就是自由社会的经验。”[14]效率在正义的内涵中也被认为是不可或缺的。“效率与正义从根本上讲不是相对立的价值。归根到底，正义的制度、人际关系的公平最能发挥人的积极性与创造性，因而是最有效率的，非正义的制度、人际关系的不公平归根到底是低效率的。”[15]但是无论正义的内涵与构成多么复杂，它在实践中的最终表现为两类价值的冲突。如果用分类的研究方法来看，在平等、自由、公平和效率之中，平等和公平具有一定的同质性，可以构成一类“价值组合”，它们往往依赖外在的力量干预才能达到。[16]而自由和效率也具有同质的一面，可以构成另一类“价值组合”，它们主要是自由市场竞争的结果。从机制上来说，市场竞争与国家干预的协调方式只能是法律制度。可见，两类价值组合必然基于法律这一协调机制而融合成更高层次上的价值形态，即正义的价值。而英国学者布莱恩·巴里曾把正义分为交换的正义和分配的正义，并指出分配正义才是真正的正义。[17]在两类价值组合中，自由和效率更倾向于交换的正义，而公平和平等的正义更倾向于分配的正义。分配的正义显然具有对交换的正义进行矫正的效果。

正义作为法律制度的首要价值，需要具体的价值要素来支撑和实现。这些支撑性的价值要素所处的地位是决定正义如何体现的关键。上述两类价值组合都曾被认为是正义的核心价值或最高价值，这说明两类价值组合都具有其合理性。究其原因，在于不同的时期或者不同的社会，正义的内涵并不完全一致，可以随着社会的发展进行修正，学者也可能从不同的角度对正义进行个性化的阐释。因此，正义的内涵无非就是根据社会的物质生活条件对两类价值组合的权衡。但是“正义秉性的基本特征不会因为这些变化而改变，相反，这些基本特征不仅构成人们在不同的社会里遵守不同的正义规范的共同动机，而且在一定程度上又限定了正义规范性内容的范围。”[18]这就决定了正义的内涵需要通过一种相对稳定的社会机制来表达和实现，而这种社会机制就是法律。关于法律与正义的关系，历史上各学派争议不断，但是在收入分配的特定场景之下，“法律与正义的关系可以从维护社会稳定和发展的客观机制中去把握。这样，正义就不是一种虚无缥缈的东西，或者相对的无法确定，它犹如一道阀门或过滤器，处在社会的治与乱、国家的兴与衰之间，决定着国家权威的凝聚和流失。”[19]

从我国当下的经济和社会条件来看，社会对收入分配不公的不满情绪日益增加，而贫富分化的趋势也愈加严峻。以效率和自由的价值组合作为收入分配的正义内涵显然不能获得社会的普遍认同。在人们的理性预期中，效率和自由在正义内涵中的地位处于下降，而平等和公平的价值组合作为正义内涵的地位正在上升。故作为我国当前收入分配基本价值与目标的分配正义，其内涵应该是强调平等和公平的正义规范性，并在一定的经济和社会条件下达到一种与自由和效率均衡的状态。我国当前的收入分配不公，最主要的原因之一是对公平价值的严重忽视，这一问题已经导致我国收入分配偏离了正义的要求。改革的思路和方向应该是重新评估我国收入分配中分配正义的内涵构成及其位阶，提高公平价值在分配正义中的权重。

二、财税法的分配正义观

作为价值范畴的概念，无论分配正义的内涵多么丰富和复杂，从实践的需要来说，分配正义必须是可以具体化的规则与制度体系。也就是说，在一定社会历史条件下，分配正义必须具有客观和确定的标准，这种标准表现为适合一定经济与社会客观条件的价值构成。我国当前的收入分配改革要追求的是强调公平分配的分配正义，也就是“更加注重公平”的分配正义观。只有在这一理念指引之下的收入分配改革，才能够获得更多的正当性依据。同样，作为现代法律体系重要组成部分的财税法也在寻找这样的一种正当性。就中国财税法而言，这一探索经历了法律部门从综合到相对独立、学科体系从建立到趋向完善的过程。

财税法是一个涉及众多法律部门的综合法律领域，它是宪法、行政法、民法、刑法、经济法、诉讼法、国际法等法律部门中涉及财税问题法律规范的综合体，它不隶属于任何现有的部门法，而是一个采用独特划分方法、在某种意义上与现有部门法相并列的相对独立的法律领域。经过近十年的发展，财税法学逐渐形成自己独特的理论范畴和分析工具，独立的学科体系已经形成并且正趋于完善。正是在学科发展的基础上，财税法摆脱了“征税之法”的传统观念，形成了诸多的新思维、新理念和新方法。

整个社会主义市场经济法律体系中，财税法是一个“顶天立地”的法律子系统。可以说，既是治国安邦的“为官之道”也是保护人民的“为民之法”。所谓“为官之道”是要求各级政府官员应学会更好地善征、善用、善管纳税人的每一分钱，依照法律掌控好政府的“钱袋子”。在财政收入方面，要取之合理、合法、合宪；在财政支出方面，要用之公开、公平、公正；在财政管理方面，要管之有规、有序、有责。只有这样，才能逐步化解社会的各种矛盾，理性疏导和智慧地处理各种复杂的社会问题。所谓“为民之法”是要求财税法强调规范、控制政府的权力，保护纳税人的权利、特别是保护纳税人的合法私有财产。