试论挪用公款罪

刘宇


　　挪用公款罪是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大进行营利活动，或者挪用公款数额较大，超过3个月未还的行为。
　　一、挪用公款罪的犯罪构成
　　（一）客体
　　挪用公款罪的客体是复杂客体，即既侵犯国家工作人员的职务廉洁性，也侵犯公共财产的占有使用收益权。挪用公款罪作为贪污贿赂罪的一种，必有侵犯国家廉政建设制度的一面，因而挪用公款罪的直接客体当包括国家工作人员的职务廉洁性。财产的所有权包括实现权能：占有权、使用权、收益权、处分权。挪用公款罪的“挪用”是指改变公款用途，侵犯的并非所有权的全部权能，而是包括占有权、使用权、收益权在内的所有权部分权能。
本罪的犯罪对象是公款，即公共财产中呈货币或者有价证券形态的那部分。根据《刑法》第384条第2款的规定，挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。依此规定，挪用公款罪的犯罪对象并不限于公款，还包括特定物。但除上述特定物外的一般物，不属于挪用公款罪的犯罪对象。
　　（二）客观方面
　　客观方面表现为行为人利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大进行营利活动，或者挪用公款数额较大超过3个月未还的行为。
1、利用职务上的便利。所有利用职务上的便利是指行为人利用主管、经手、管理公款的便利条件。既包括行为人直接经手、管理公款的便利条件，也包括行为人因其职务关系而具有的调拨、支配、使用公款的便利条件。
2、挪用公款归个人使用。这是本罪的基本特征。挪用公款归个人使用，包括挪用公款归本人使用或者给他人使用。对于行为人以个人名义为私利将挪用公款归私有企业、公司使用，构成挪用公款罪不存在争议。如果挪用公款扣将挪用的公款给私有企业、公司以外的单位使用的行为如何定性，司法解释未对此做出明确规定。我们认为对挪用公款罪的构成应严格把握。必须同时具备为私利和以个人名义两个条件，否则不构成挪用公款罪。至于行为人违反财经管理制度，未经审批手续，将公款擅自划拨、挪借给其他单位使用的，虽然违反财经纪律，但毕竟属于公款公用，可以给予相应的政纪、党纪处分，而不应以犯罪论处。如果行为人从中获得财物，符合受贿罪构成条件的，自应以受贿罪论处。
3、挪用公款行为的具体表现形式包括：其一，挪用公款进行非法活动。非法活动是指国家法律、法规所禁止的活动，包括犯罪活动和一般违法活动。例如，挪用公款走私、贩毒、骗汇、赌博等。这种挪用公款行为构成犯罪，既不要求达到数额较大的标准，也不需要挪用时间超过3个月未还。挪用公款给他人使用，不知道使用人将公款用于非法活动，数额较大、超过3个月未还的，构成挪用公款罪。明知使用人将公款用于打家截道 法活动的，应当认定为挪用人挪用公款进行非法活动。尽管这种情形下未规定数额较大的标准，但不可认为没有数额的限制。为此，最高人民法院曾做出过司法解释，以挪用公款5000元至1万元作为追究刑事责任的数额起点。其二，挪用公款归个人使用进行营利活动，且数额较大。营利活动是指国家法律所允许的牟利活动，例如，挪用公款存入银行、用于集资、购买股票等。这种挪用公款行为构成犯罪，要求挪用数额较大，但不受挪用时间和是否归还的限制。挪用公款给他人使用，不知道使用人将公款用于营利活动的，数额较大、超过3个月未还的，构成挪用公款罪。明知使用人将公款用于营利活动的，应当认定为挪用人挪用公款进行营利活动。挪用公款进行营利活动数额较大的标准，最高人民法院分布的《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》确定了一个较具弹性的起刑点，即挪用公款1万元至3万元。各高级人民法院可以根据本地实际情况按照这一数额幅度，确定本地区执行的具体数额标准，并报最高人民法院备案。其三，挪用公款归个人使用，数额较大且超过3个月未还。这种挪用公款行为是指挪用公款用于非法活动、营利活动以外的事情，挪用公款如还债、购置家具、修建私人住宅等。“超过3个月未还”是指案发前（被司法机关、主管部门或者有关单位发现前）未予归还。根据最高人民法院的司法解释，挪用公款归个人使用，“数额较大且超过3个月未还”的，起刑点为1万元至3万元。各高级人民法院可以在此幅度内自行确定本地区执行的具体数额标准，并报最高人民法院备案。
　　（三）挪用公款罪的主体为特殊主体，即只能是由国家工作人员构成。至于受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员可否构成本罪主体，理论上存在争议。我们认为，这类人员不属于国家工作人员，而是受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托，以承包、租赁等方式管理、经营国有财产的人同。刑事立法上未明确规定这类人员可以构成挪用公款罪的主体，即表明本罪主体排除非国家工作人员在外。同时，根据最高人民法院《关于对受理委托管理、经营国有财产人员挪用国有资金的行为如何定罪问题的批复》的规定，受委托管理、经营国有财产的非国家工作人员如果利用职务之便，挪用本单位公款归个人使用数额较大的，可以构成挪用资金罪，而不构成本罪。根据前述立法解释，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事公务时，利用职务上的便利挪用公款，构成挪用公款罪。
　　（四）本罪的主观方面是直接故意，即明知是公款而有意违反有关规定而予以挪用，其目的是非法取得公款的使用权。
　　二、挪用公款罪的认定
　　（一）挪用公款罪与非罪的界限
　　司法实践中，挪用公款罪与合法借贷行为、一般挪用公款行为难以区分。关于挪用公款罪与合法借贷行为的界限问题，理论界一直存在纷争。我们认为，必须根据挪用公款罪的三种类型即非法活动型、营利活动型、超期未还型个体分析，区别对待。在非法活动型、营利活动型中，不存在与合法借贷行为的明确界限。即使行为人办理了借贷审批手续，实质上也并非合法借贷。在超期未还型中，由于行为人挪用公款是正当需要，只要经过了单位领导审批，且办理了借贷手续，便不宜按挪用公款罪处理。对挪用公款罪与一般挪用公款行为的界限，应当从挪用数额、挪用用途、挪用时间、挪用对象、使用主体、主观因素等多方面进行分析，予以综合认定。
　　（二）挪用公款罪与贪污罪的界限
　　两罪的客体现都是复杂客体，即既侵犯国家工作人员职务的廉洁性，也侵犯公共财产所有权。客观方面的要件都包含利用职务上的便利的内容。主观方面的罪过形式都是直接故意。二者的区别在于：其一，次要客体存在一定区别。本罪的次要客体限于公共财产的占有使用收益权；贪污罪次要客体是公共财产所有权。其二，客观方面的行为方式不同。本罪表现为利用职务上的便利挪用公款进行非法活动，或者挪用公款数额较大进行营利活动，或者挪用公款数额较大超过3个月未还；贪污罪的客观方面表现为利用职务上的便利，以侵吞、窃取、骗取、或者以其他手段非法占有公共财物的行为。实施本罪的行为人不存在做假帐、虚报帐目等行为，而实施贪污罪的行为人往往有做假帐、虚报帐目等行为。其三，主体范围不同。本罪的主体限于国家工作人员；贪污罪的主体除了国家工作人员外，还包括国有单位委托管理、经营国有财产的人员。其四，主观目的不同。本罪以使用公款为目的；而贪污罪则以非法占有公共财物为目的。
　　（三）挪用公款罪与挪用资金罪的界限
　　本罪与挪用资金罪在主客观方面都有相同之处。主观方面的罪过形式都是故意，并且都以使用单位资金为目的。客观方面都表现为行为人利用职务上的便利，挪用单位资金的行为，行为的表现形式也是一样的。二者的区别主要表现在：其一，犯罪客体与对象不同。本罪的客体是复杂客体，即既侵犯公共财产的所有权，也侵犯国家工作人员的职务廉洁性，犯罪对象是公款；而挪用资金罪的客体是简单客体，即只侵犯单位资金的所有权，犯罪对象是非国有单位的资金。其二，犯罪主体不同。本罪的主体是国家工作人员，而挪用资金罪的主体则是非国有公司、企业的人员。
　　（四）挪用公款罪与挪用特定款物罪的界限
　　挪用公款罪与挪用特定款物罪在行为方式上均表现为挪用，在犯罪对象与主观要件上也有诸多相似之外。当挪用对象同为救灾、抢险、防汛、优抚等特定款物时，二罪主要区别在于：其一，犯罪客体不同。侵犯客体都是复杂客体，都有侵犯公共财产的一面，但本罪同时还侵犯国家工作人员的职务廉洁性，挪用特定款物罪则同时还侵犯国家的财经管理制度。其二，犯罪主体不同。本罪的主体是国家工作人员，而挪用特定款物罪的主体则是管理、支配、经手特定款物的直接责任人员。其三，挪用用途不同。本罪一般是挪用公款归个人或他人使用，实质上是“公款私用”；挪用特定款物罪是将特定款物挪归单位其他事项使用，未能专款专用，实质上具有“公款公用”的性质。



黑龙江省北安市人民法院 刘宇

安徽省马鞍山市人民政府


马政〔2005〕14号





马鞍山市人民政府关于印发《马鞍山市被征地农民基本养老保障暂行办法》的通知



当涂县、各区人民政府，市政府各部门、直属机构，有关单位：

《马鞍山市被征地农民基本养老保障暂行办法》已经2005年4月1日市政府第12次常务会议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。




二○○五年四月七日


马鞍山市被征地农民基本养老保障暂行办法



为使被征地农民老有所养，根据国家、省有关政策，结合我市实际，制定本暂行办法（以下简称《办法》）。

第一条 凡本市市辖区内被征地农民，没有参加城镇基本养老保险的人员，均纳入被征地农民基本养老保障范围。

第二条 设立被征地农民基本养老保障基金，由统筹基金和个人帐户基金组成，纳入财政专户，实行收支两条线管理，专项用于被征地农民基本养老保障。

第三条 被征地农民基本养老保障统筹基金来源如下：

1.从被征土地中收取的资金。行政划拨土地每平方米收取30元。出让的土地每平方米收取20元，其中工业用地每平方米收取10元；

2.被征土地补偿费的15%（即集体留存部分的50%）；

3.新增建设用地土地有偿使用费市级留存部分的20%；

4.征收新菜地开发建设基金的50%；

5.其他可用资金。

统筹基金由市、区国土资源局按上述规定的比例收缴。

第四条 被征地农民个人自愿缴费资金及其利息为个人帐户基金。个人缴费标准分为6000元、9000元，被征地农民可自愿选择其中一个标准缴费。

个人缴费由个人向市社会保险经办机构申报并一次性缴纳。

第五条 市、区国土资源局负责将筹集的被征地农民基本养老保障统筹资金，市社会保险经办机构负责将个人申报缴纳的个人帐户资金，及时转入市财政局设立的被征地农民基本养老保障基金专户。个人帐户基金按同期城乡居民一年期银行存款利率计息。

被征地农民基本养老保障基金及其增值部分，按国家有关规定免征税、费。

第六条 符合基本养老保障范围的被征地农民，由所在村民委员会或街道办事处填写参保人员名册并公示后，携带有关证明材料，报经乡（镇）、区国土部门审核，区人事劳动保障部门复核，市国土部门审批，最后到市劳动保障行政部门所属的社会保险经办机构确认办理登记手续，领取《马鞍山市被征地农民基本养老保障登记证》。

第七条 参加基本养老保障的被征地农民，从男年满60周岁、女年满55周岁的次月起领取基本养老保障金。

本《办法》实施以前，已达到和超过上述年龄的，基本养老保障金从实施之月支付。

今后征地时，已达到和超过上述年龄的，基本养老保障金从领取《马鞍山市被征地农民基本养老保障登记证》的次月起发给。

第八条 被征地农民基本养老保障金按下列标准发给：

个人未缴费的，每人每月发给基础保障金120元。

个人缴费6000元的，每人每月发给180元，其中基础保障金130元，个人帐户保障金50元。

个人缴费9000元的，每人每月发给215元，其中基础保障金140元，个人帐户保障金75元。

第九条 被征地农民基础保障金从统筹基金中支付，个人帐户保障金从个人帐户基金中支付。个人帐户基金支付完毕后，从统筹基金中支付。被征地农民死亡后，个人帐户中的余额一次性支付给法定继承人或指定受益人。

第十条 被征地农民基本养老保障金不得转让、抵押、还欠贷，不得虚报、冒领，违者按有关法律予以追究。

有关工作人员在被征地农民基本养老保障工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，致使被征地农民基本养老保障基金未足额征缴和造成流失的，依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

第十一条 从1996年起计算，按城镇基本养老保险的规定，个人补缴不低于15年的基本养老保险费后，男不满60周岁、女不满55周岁的被征地农民，可以选择参加城镇基本养老保险，达到退休年龄后，按城镇基本养老保险的规定享受养老保险待遇。

参加城镇基本养老保险的被征地农民，不再享受本《办法》规定的养老保障待遇。已按本《办法》建立个人帐户的，其个人帐户的本息资金一次性退还给本人。

第十二条 2002年2月24日前户籍迁入本市市辖区内农村的无地农民，同时具备以下条件的，其基本养老保障可参照本《办法》执行。

1.农村住房被依法征迁的；

2.所在村民组土地全部被依法征收征用的；

3.未参加城镇基本养老保险的。

第十三条 当涂县被征地农民的基本养老保障办法，由当涂县政府自行制定。

第十四条 本《办法》由市劳动和社会保障局负责解释。

第十五条 本《办法》自2005年5月1日起执行。