行政诉讼遭遇法院“有案不收”的法理辩析/张生贵
作者:法律资料网
时间:2024-07-23 19:44:03
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行政诉讼遭遇“有案不收”“有案不理”
【提示】
公民合法权益一旦遭到行政机关不当侵害，行政管理相对方提起行政诉讼，但法院先是不理不睬，经原告多次催促，法院随后出具一纸“不予受理”裁定书，原告明知这样的裁定是应付了事，法院的目的在于不愿将行政机关的行为置于司法监督范围，眼下类似于有案不收、有案不理的情况不在少数，本案反映出来的问题便是其一，通过本案的诉理辩析，可以给行政案件的当事人提供一些必要的参考。
【案情】
赵某等一百余名退役军人，曾经是参战参核人员，2007年国家和民政部依据军人优抚条例将两参人员列入优抚对象范围，赵某等人经过地方民政部门的审核，为这些人员发放了优抚金，2010年10月份，地方民政局突然通知停发这一百多人的待遇，赵某等人向民政局提出书面意见，要求恢复，民政局书面通知不予支持，2011年赵某推选代表向基层法院提起行政诉讼，法院先是不管不闻，经赵某等人一再要求立案，法院工作人员随后作出裁定，不予受理，理由是，赵某的行为是信访事项，法院依据【2005】行立他字第4号不予立案，赵某接到裁定后，表示不解，自己的合法权益被侵害，法院非但不追究行政机关的违法行为，反而不予受理，经咨询律师后，决定提起上诉。
【事实】
原告系参战（曾在军队服役并参加过作战的退役人员，包括自卫还击作战、防御作战等）、涉核（原国防科工委21试验基地8023部队）和其他参加核试验军队退役的人员（参加过核试验效应实验、执行过核试验保障任务、参加过核爆炸条件下军事演习、曾在核导弹、核潜艇部队涉核岗位服役的人员），退役当初被安置在相关企业工作，后因企业改制成为下岗失业人员，无力重新就业，造成家庭生活困难，成为弱势群体，近几年因身体等多方原因，退休在家。2007年中央及国务院根据《军人抚恤优待条例》将参战、参核退役人员列入优抚对象范围，经被告审查后报经审核落实了原告的生活补助待遇。2010年7月1日被告无故停发了原告的优抚待遇，原告向被告提出书面异议，被告于2010年11月16日书面答复称：“对原告提出恢复享受参战、涉核人员生活补助待遇的请求不予支持”。原告认为被告随意停止原告优抚待遇的书面答复理由，违背国务院《军人抚恤优待条例》相关规定，原告享受参战、参核退役人员优抚待遇，符合国家民政部相关文件规定的资格条件，被告先期备案层报，经上级相关部门审核落实颁发优待证书，三年后被告以“不再符合补助费发放条件”为由停发优抚款，此作法明显错误。被告取消原告享受国家特殊待遇的“职权范围、资格条件、行政程序、认定事实、停发理由”违背法律规定，具体行政行为缺乏法律依据，应予撤销。民政部、财政部等有关部门《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》和《关于做好部分原8023部队及其他参加核试验军队退役人员有关工作的通知》规定，对农村和城镇无工作单位且生活困难的参战人员、对原8023部队退役人员中不符合评残和享受带病回乡退伍军人生活补助条件，但患病或生活困难的农村和城镇无工作单位的人员发放生活补助。原告身为参战、参核退役人员，2007年申请特殊待遇时，身体患病、生活困难、无工作单位。国家政策中并无“未享受社会保险待遇”除外条件，被告以“享受社会保险待遇”排除原告的作法，曲解或擅自改变国家政策规定的条件，侵害了原告的合法权益。根据《军人抚恤优待条例》第三条及民政部相关政策，国务院办公厅《关于加强优抚工作的通知》精神，“优抚对象是在革命战争时期和社会主义建设时期为建立政权、保卫祖国、建设祖国做出特殊贡献的社会群体，党和政府历来十分关心优抚对象，新的历史条件下，各级政府从巩固国防、密切军政军民关系、保持社会稳定、维护国家安全和促进经济发展的大局出发，充分认识和做好优抚工作，按照九五计划和2010年远景目标，保障优抚对象的生活水平达到或略高于当地群众的平均生活水平，依法维护优抚对象的合法权益，对优抚对象实行住房、用工、医疗、社保等方面贯彻实行优先、优惠”。由于原告领取的社保金标准低，家庭生活依然困难，原告均年过半百，无力改善基本生存状况，尽管享受了很低的生活补助，但原告的生活水平与地方公职人员的平均生活水平差距很大，眼下步入老年，生活、住房、医疗难的问题日益突出，原告的合法权益有待进一步保障。根据《关于进一步落实部分军队退役人员劳动保障政策的通知》、《关于认真做好军队复员干部就业和再就业和社会保障工作有关问题的通知》和《关于认真做好部分军队退役人员劳动和社会保障工作有关问题的通知》规定，各级劳动和社会保障、民政、财政部门严格履行中央落实有关政策的职责分工，进一步落实部分军队退役人员再就业扶持政策，解决其基本养老保险和医疗保险的接续问题。另从安徽、湖南（每月350元生活补助）、浙江、云南、贵州（每人每季度1200元）等地的情况获知，这些省区给予在企业退休的“两参”退役人员生活困难补助，且随地方经济发展不断提高优抚待遇，此项特殊待遇包含着党和国家对特定退役军人的一种荣誉优待，中央政策规定将优抚对象的社保与生活补助工作列为共同关注的方向及逐步改善和提高的目标，被告取消原告每月220元特殊生活补助的作法违背中央政策。
综上，依据《行政诉讼法》第十一条（六）、第五十四条（二）、（三）项规定，参照最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定，向人民法院提起诉讼，请求依法判决，支持原告的诉讼请求。
【裁定】
法院依据最高人民法院【2005】行立他字第4号及最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第32条一款规定，不予受理。
【上诉】
原告认为，原审法院不予受理的裁定确有错误，上诉人的起诉符合法定条件，请求上级人民法院依法撤销（2011）新行立案第1号行政裁定，依据《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第32条规定第三款、第68条规定，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条(二)规定，案件涉及集团诉讼，影响面大，请求中级法院立案受理、自行审理或指令本辖区内其他法院立案审理。
【点评】
1、起诉是否符合法定条件的问题：
上列上诉人均系参战、涉核退役军人，2007年中央及国务院根据《军人抚恤优待条例》将参战、参核退役人员列入优抚对象范围，经被上诉人审查后落实了上诉人的优抚待遇。2010年7月1日被上诉人无故停发了上诉人的优抚待遇，上诉人向被上诉人提出要求恢复待遇的书面报告，被上诉人于2010年11月16日书面答复不予支持核发优待款请求。《行政诉讼法》第十一条（六）、第五十四条（二）、（三）项规定，原告提出的诉求属于民生类、行政给付类争议，符合行政诉讼法规定的法定受案范围，从主体资格、行政行为内容、行政职权范围、权义指向标的等多角度分析，原告的诉求符合法律规定；《行政诉讼法》第十一条（六）项规定，“没有发放优抚金的行为”是司法审查行政不作为的主要受审范围之一，优抚金是指根据法律法规规定，由国家发给因公牺牲、病故或伤残军人等生活上和精神上的抚慰的专用费用。
一审法院以“信访事件”为由不予立案，将上诉人正当合法的要求当皮球一样踢出法院，违背法律规定。
2、不予受理的第1号行政裁定是否正确？
一审裁定依据【2005】行立他字第4号答复作出，该答复是最高人民法院给湖北省高法的个案复函，名称为《关于不服信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》，此意见仅指“信访机构”不能成为适格的行政被告主体资格而不予受理，不适用于上诉人与行政机关之间的民生类争议和诉求。
一审法院错误解读了【2005】行立他字第4号复函的本意，复函中适用的是“信访工作机构”，而不是“机关”，复函专门针对信访机构，不得任意扩大。
“机构”与“机关”虽一字之差，但性质截然不同。
从主体看：“信访工作机构”是代表其所在本级政府或者政府工作部门处理信访事项的内设机构，不是独立的行政机关，其处理信访事项活动的后果应当归属于其所在的政府或者政府工作部门，从这个意义上讲，“信访工作机构”不能作为行政诉讼的被告。处理信访事项的行为具有可诉性，被告也不应当是信访工作机构，而是其所在的政府或政府工作部门。
从行为内容看：信访工作机构的权限和职责只是受理、交办、转送、协调、督办、指导信访事项，信访条例规定的此项职责表明信访机构不能直接替代有权处理信访事项的行政机关作出决定。
从程序看：信访是通过信访条例规定向政府或部门处理信访事项的内设机构启动程序，本案中的被上诉人并非信访机构，答复行为并非“交办、转送、协调、督办”等非权义性事项，其作出的不予支持的答复意见对上诉人的合法权益产生了拘束力，对上诉人的实体权利具有实际影响，上诉人与被上诉人之间因优抚待遇发生争议，上诉人要求恢复报告，并不是通过信访体系启动的，一审法院错误理解了最高院复函中关于信访主体、内容、程序的规定，任意解读，扩张使用，属于断章取义、张冠李戴。
【感悟】
上诉人属弱势群体，诉求的案件属于民生类、行政给付类案件，一审法院对上诉人的要求“有案不收、有诉不理”，其作法明显违背最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》、《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》、《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》、《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》、《关于加强和改进行政审判工作的意见》。
最高院反复强调：要高度重视涉及民生的各类行政案件的审理，通过公正、快捷的审判，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益；坚持法制统一原则，不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定、侵犯当事人合法权益的行为；依法及时受理行政案件，进一步增强为群众解难的主动性和自觉性，不得随意限缩行政诉讼受案范围，不得额外增加受理条件；最大限度地维护相对人的合法权益，保障弱势群体利益，对起诉行政机关依法发放抚恤金、社会保险金、基本生活保障费等案件，可根据原告的申请依法先予执行。
最高院同时明确规定：各级法院要加大行政相对人诉权的保护力度，切实解决行政案件应当受理而不受理，或者不依法及时受理，导致行政相对人告状难的问题；上级人民法院要加强行政诉讼立案监督，对于符合立案条件不予受理的，及时予以纠正，防止因当事人告状无门而到处上访，激化社会矛盾；确保行政机关和行政相对人的平等法律地位；确保当事人受损害的合法权益得到恢复；确保违法的行政行为得到纠正或者受到否定性评价；确保当事人的真实意愿得到尊重；确保法律的权威得到维护。诉权保障不力，公民的合法权益就难以有效救济，人民群众日益增长的司法需求就不可能得到满足。
行政诉讼制度是保障最广大人民群众利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形势下解决人民内部矛盾的有效方式，是维护社会和谐稳定的重要手段。行政诉讼受理渠道是否畅通，是这一优良司法制度能否有效发挥功能和作用的前提。诉讼渠道不畅，必然导致上访增多，非理性行为加剧，必将严重影响社会和谐稳定，削弱人民法院行政审判“为大局服务，为人民司法”的职能作用。一审法院的裁定行为表面上看有理有据，实质上是与最高院的规定唱反调，挖空心思地袒护地方行政机关，与司法为民的宗旨背道而驰，极大地伤害了当事人对司法的期望。一审法院不予受理案件，导致上诉人对法院是否官官相护、能否秉公执法心存疑虑。最高法院明确规定，凡是行政诉讼法规定的可诉性事项，不得擅自加以排除，法院必须充分践行司法权源于人民、属于人民、服务人民、受人民监督的根本宗旨，让人民群众对获得公正裁判充满期盼。
【提示】
公民合法权益一旦遭到行政机关不当侵害，行政管理相对方提起行政诉讼，但法院先是不理不睬，经原告多次催促，法院随后出具一纸“不予受理”裁定书，原告明知这样的裁定是应付了事，法院的目的在于不愿将行政机关的行为置于司法监督范围，眼下类似于有案不收、有案不理的情况不在少数，本案反映出来的问题便是其一，通过本案的诉理辩析，可以给行政案件的当事人提供一些必要的参考。
【案情】
赵某等一百余名退役军人，曾经是参战参核人员，2007年国家和民政部依据军人优抚条例将两参人员列入优抚对象范围，赵某等人经过地方民政部门的审核，为这些人员发放了优抚金，2010年10月份，地方民政局突然通知停发这一百多人的待遇，赵某等人向民政局提出书面意见，要求恢复，民政局书面通知不予支持，2011年赵某推选代表向基层法院提起行政诉讼，法院先是不管不闻，经赵某等人一再要求立案，法院工作人员随后作出裁定，不予受理，理由是，赵某的行为是信访事项，法院依据【2005】行立他字第4号不予立案，赵某接到裁定后，表示不解，自己的合法权益被侵害，法院非但不追究行政机关的违法行为，反而不予受理，经咨询律师后，决定提起上诉。
【事实】
原告系参战（曾在军队服役并参加过作战的退役人员，包括自卫还击作战、防御作战等）、涉核（原国防科工委21试验基地8023部队）和其他参加核试验军队退役的人员（参加过核试验效应实验、执行过核试验保障任务、参加过核爆炸条件下军事演习、曾在核导弹、核潜艇部队涉核岗位服役的人员），退役当初被安置在相关企业工作，后因企业改制成为下岗失业人员，无力重新就业，造成家庭生活困难，成为弱势群体，近几年因身体等多方原因，退休在家。2007年中央及国务院根据《军人抚恤优待条例》将参战、参核退役人员列入优抚对象范围，经被告审查后报经审核落实了原告的生活补助待遇。2010年7月1日被告无故停发了原告的优抚待遇，原告向被告提出书面异议，被告于2010年11月16日书面答复称：“对原告提出恢复享受参战、涉核人员生活补助待遇的请求不予支持”。原告认为被告随意停止原告优抚待遇的书面答复理由，违背国务院《军人抚恤优待条例》相关规定，原告享受参战、参核退役人员优抚待遇，符合国家民政部相关文件规定的资格条件，被告先期备案层报，经上级相关部门审核落实颁发优待证书，三年后被告以“不再符合补助费发放条件”为由停发优抚款，此作法明显错误。被告取消原告享受国家特殊待遇的“职权范围、资格条件、行政程序、认定事实、停发理由”违背法律规定，具体行政行为缺乏法律依据，应予撤销。民政部、财政部等有关部门《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》和《关于做好部分原8023部队及其他参加核试验军队退役人员有关工作的通知》规定，对农村和城镇无工作单位且生活困难的参战人员、对原8023部队退役人员中不符合评残和享受带病回乡退伍军人生活补助条件，但患病或生活困难的农村和城镇无工作单位的人员发放生活补助。原告身为参战、参核退役人员，2007年申请特殊待遇时，身体患病、生活困难、无工作单位。国家政策中并无“未享受社会保险待遇”除外条件，被告以“享受社会保险待遇”排除原告的作法，曲解或擅自改变国家政策规定的条件，侵害了原告的合法权益。根据《军人抚恤优待条例》第三条及民政部相关政策，国务院办公厅《关于加强优抚工作的通知》精神，“优抚对象是在革命战争时期和社会主义建设时期为建立政权、保卫祖国、建设祖国做出特殊贡献的社会群体，党和政府历来十分关心优抚对象，新的历史条件下，各级政府从巩固国防、密切军政军民关系、保持社会稳定、维护国家安全和促进经济发展的大局出发，充分认识和做好优抚工作，按照九五计划和2010年远景目标，保障优抚对象的生活水平达到或略高于当地群众的平均生活水平，依法维护优抚对象的合法权益，对优抚对象实行住房、用工、医疗、社保等方面贯彻实行优先、优惠”。由于原告领取的社保金标准低，家庭生活依然困难，原告均年过半百，无力改善基本生存状况，尽管享受了很低的生活补助，但原告的生活水平与地方公职人员的平均生活水平差距很大，眼下步入老年，生活、住房、医疗难的问题日益突出，原告的合法权益有待进一步保障。根据《关于进一步落实部分军队退役人员劳动保障政策的通知》、《关于认真做好军队复员干部就业和再就业和社会保障工作有关问题的通知》和《关于认真做好部分军队退役人员劳动和社会保障工作有关问题的通知》规定，各级劳动和社会保障、民政、财政部门严格履行中央落实有关政策的职责分工，进一步落实部分军队退役人员再就业扶持政策，解决其基本养老保险和医疗保险的接续问题。另从安徽、湖南（每月350元生活补助）、浙江、云南、贵州（每人每季度1200元）等地的情况获知，这些省区给予在企业退休的“两参”退役人员生活困难补助，且随地方经济发展不断提高优抚待遇，此项特殊待遇包含着党和国家对特定退役军人的一种荣誉优待，中央政策规定将优抚对象的社保与生活补助工作列为共同关注的方向及逐步改善和提高的目标，被告取消原告每月220元特殊生活补助的作法违背中央政策。
综上，依据《行政诉讼法》第十一条（六）、第五十四条（二）、（三）项规定，参照最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定，向人民法院提起诉讼，请求依法判决，支持原告的诉讼请求。
【裁定】
法院依据最高人民法院【2005】行立他字第4号及最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第32条一款规定，不予受理。
【上诉】
原告认为，原审法院不予受理的裁定确有错误，上诉人的起诉符合法定条件，请求上级人民法院依法撤销（2011）新行立案第1号行政裁定，依据《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第32条规定第三款、第68条规定，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条(二)规定，案件涉及集团诉讼，影响面大，请求中级法院立案受理、自行审理或指令本辖区内其他法院立案审理。
【点评】
1、起诉是否符合法定条件的问题：
上列上诉人均系参战、涉核退役军人，2007年中央及国务院根据《军人抚恤优待条例》将参战、参核退役人员列入优抚对象范围，经被上诉人审查后落实了上诉人的优抚待遇。2010年7月1日被上诉人无故停发了上诉人的优抚待遇，上诉人向被上诉人提出要求恢复待遇的书面报告，被上诉人于2010年11月16日书面答复不予支持核发优待款请求。《行政诉讼法》第十一条（六）、第五十四条（二）、（三）项规定，原告提出的诉求属于民生类、行政给付类争议，符合行政诉讼法规定的法定受案范围，从主体资格、行政行为内容、行政职权范围、权义指向标的等多角度分析，原告的诉求符合法律规定；《行政诉讼法》第十一条（六）项规定，“没有发放优抚金的行为”是司法审查行政不作为的主要受审范围之一，优抚金是指根据法律法规规定，由国家发给因公牺牲、病故或伤残军人等生活上和精神上的抚慰的专用费用。
一审法院以“信访事件”为由不予立案，将上诉人正当合法的要求当皮球一样踢出法院，违背法律规定。
2、不予受理的第1号行政裁定是否正确？
一审裁定依据【2005】行立他字第4号答复作出，该答复是最高人民法院给湖北省高法的个案复函，名称为《关于不服信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》，此意见仅指“信访机构”不能成为适格的行政被告主体资格而不予受理，不适用于上诉人与行政机关之间的民生类争议和诉求。
一审法院错误解读了【2005】行立他字第4号复函的本意，复函中适用的是“信访工作机构”，而不是“机关”，复函专门针对信访机构，不得任意扩大。
“机构”与“机关”虽一字之差，但性质截然不同。
从主体看：“信访工作机构”是代表其所在本级政府或者政府工作部门处理信访事项的内设机构，不是独立的行政机关，其处理信访事项活动的后果应当归属于其所在的政府或者政府工作部门，从这个意义上讲，“信访工作机构”不能作为行政诉讼的被告。处理信访事项的行为具有可诉性，被告也不应当是信访工作机构，而是其所在的政府或政府工作部门。
从行为内容看：信访工作机构的权限和职责只是受理、交办、转送、协调、督办、指导信访事项，信访条例规定的此项职责表明信访机构不能直接替代有权处理信访事项的行政机关作出决定。
从程序看：信访是通过信访条例规定向政府或部门处理信访事项的内设机构启动程序，本案中的被上诉人并非信访机构，答复行为并非“交办、转送、协调、督办”等非权义性事项，其作出的不予支持的答复意见对上诉人的合法权益产生了拘束力，对上诉人的实体权利具有实际影响，上诉人与被上诉人之间因优抚待遇发生争议，上诉人要求恢复报告，并不是通过信访体系启动的，一审法院错误理解了最高院复函中关于信访主体、内容、程序的规定，任意解读，扩张使用，属于断章取义、张冠李戴。
【感悟】
上诉人属弱势群体，诉求的案件属于民生类、行政给付类案件，一审法院对上诉人的要求“有案不收、有诉不理”，其作法明显违背最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》、《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》、《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》、《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》、《关于加强和改进行政审判工作的意见》。
最高院反复强调：要高度重视涉及民生的各类行政案件的审理，通过公正、快捷的审判，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益；坚持法制统一原则，不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定、侵犯当事人合法权益的行为；依法及时受理行政案件，进一步增强为群众解难的主动性和自觉性，不得随意限缩行政诉讼受案范围，不得额外增加受理条件；最大限度地维护相对人的合法权益，保障弱势群体利益，对起诉行政机关依法发放抚恤金、社会保险金、基本生活保障费等案件，可根据原告的申请依法先予执行。
最高院同时明确规定：各级法院要加大行政相对人诉权的保护力度，切实解决行政案件应当受理而不受理，或者不依法及时受理，导致行政相对人告状难的问题；上级人民法院要加强行政诉讼立案监督，对于符合立案条件不予受理的，及时予以纠正，防止因当事人告状无门而到处上访，激化社会矛盾；确保行政机关和行政相对人的平等法律地位；确保当事人受损害的合法权益得到恢复；确保违法的行政行为得到纠正或者受到否定性评价；确保当事人的真实意愿得到尊重；确保法律的权威得到维护。诉权保障不力，公民的合法权益就难以有效救济，人民群众日益增长的司法需求就不可能得到满足。
行政诉讼制度是保障最广大人民群众利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形势下解决人民内部矛盾的有效方式，是维护社会和谐稳定的重要手段。行政诉讼受理渠道是否畅通，是这一优良司法制度能否有效发挥功能和作用的前提。诉讼渠道不畅，必然导致上访增多，非理性行为加剧，必将严重影响社会和谐稳定，削弱人民法院行政审判“为大局服务，为人民司法”的职能作用。一审法院的裁定行为表面上看有理有据，实质上是与最高院的规定唱反调，挖空心思地袒护地方行政机关，与司法为民的宗旨背道而驰，极大地伤害了当事人对司法的期望。一审法院不予受理案件，导致上诉人对法院是否官官相护、能否秉公执法心存疑虑。最高法院明确规定，凡是行政诉讼法规定的可诉性事项，不得擅自加以排除，法院必须充分践行司法权源于人民、属于人民、服务人民、受人民监督的根本宗旨，让人民群众对获得公正裁判充满期盼。
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